Управлял городами по. Особенности управления крупными городами

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Муниципальная власть должна обеспечивать координацию работы субъектов всех форм собственности, используя как властные, административные, так и экономические механизмы. Поэтому при исследовании каждой такой городской подсистемы должны учитываться факторы, представленные на рисунке 1.2.

Выработка наиболее эффективной схемы организации управления деятельностью отдельных объектов городской системы с учетом перечисленных факторов должна осуществляться в условиях разграничения полномочий, ответственности и тесного взаимодействия с органами государственной власти, а также с населением и различными местными сообществами.

Рисунок 1.2. Факторы, учитываемые при исследовании подсистем города

1.4 Жизненный цикл города и обеспечение его устойчивого развития

Всякой системе свойствен цикл возникновения, развития и угасания. Как человек проходит свою жизнь от младенчества до старости, так и город, будучи динамичной системой, изменяющейся во времени, проходит в своем развитии определенные этапы (фазы). Для принятия управленческих решений по развитию города органы местного самоуправления должны объективно оценить существующую ситуацию в своем городе, определить, на каком этапе жизненного цикла находится город в данный момент.

П. Ореховский выделяет четыре фазы жизненного цикла города: интенсивный рост, замедляющий рост, стагнация, упадок. Взяв за основу данную терминологию, введем следующие параметры, характеризующие данные фазы жизненного цикла:

S - общая площадь жилья;

Q - объем общественных благ;

C - количество жителей;

W - количество рабочих мест.

1. Интенсивный рост - состояние города, когда общая площадь жилья к объему общественных благ увеличиваются быстрее количества жителей и количества рабочих мест:

Чаще всего это связано со строительством или расширением градообразующих предприятий или другими факторами, обеспечивающими инвестиционную привлекательность города. Безработицы в таком городе нет, может наблюдаться дефицит рабочих мест, комфортность проживания (объем жизненных благ на душу населения) возрастает, состояние городской среды улучшается. Город становится все более притягательным для жителей других районов. Наращивание объемов жилищного строительства привлекает все новых переселенцев.

2. Замедляющийся рост - состояние города, когда количество жителей и рабочих мест растет быстрее, чем строительство жилья и увеличение объема жизненных благ:

Отставание строительства жилья и объектов инфраструктуры чаще всего связано с недостатком инвестиций, а также с недостатком земли под застройку. Данная фаза характеризуется прекращением дальнейшего развития градообразующих предприятий и ростом степени износа их основных фондов.

Следствием снижения инвестиционной деятельности является рост удельного веса ветхого жилья и затрат на его поддержание. Состояние городской среды перестает улучшаться. Город становится менее удобным для жизни, но все еще притягателен для переезда в него из-за наличия рабочих мест, в том числе высокооплачиваемых. Сохранение такого положения в течение длительного периода неизбежно переводит город в фазу стагнации.

Стагнация - состояние города, когда разрыв между количеством рабочих мест и объемом жилищного фонда и жизненных благ достигает такой величины, что прирост населения за счет миграции прекращается:

В данном случае имеет значение и экологический фактор, связанный с промышленным ростом. На этом этапе отсутствие работы или занятость на убыточных предприятиях вызывают желание людей уехать в другое место, но их сдерживает невозможность продать жилье по хорошей цене. Состояние городской среды начинает ухудшаться.

4. Под упадком понимается состояние города, когда дискомфортность жизни в нем, вызванная плохими жилищными условиями, недостаточным уровнем предоставляемых общественных благ, неблагоприятной экологической ситуацией и отсутствием перспектив трудоустройства, приводит к сокращению рабочих мест и оттоку населения.

Старение промышленных предприятий или исчерпание ресурсов на добывающих предприятиях ставит вопрос об их закрытии. Состояние городской среды катастрофически ухудшается. Резко возрастает объем ветхого жилья. Город оказывается в крайне тяжелой ситуации. Такие города называют депрессивными. Депрессивные города, как правило, не могут самостоятельно решить проблемы выхода из стадии упадка и нуждаются в чрезвычайной государственной поддержке. Государство со своей стороны также заинтересовано в ликвидации депрессивных городов, ибо они становятся центрами социально-экономической напряженности и оказывают негативное воздействие на близлежащие территории.

Определение фазы жизненного цикла города является важнейшим средством оценки состояния и перспектив развития городской территории, основой для выработки управленческих решений и выбора стратегических приоритетов политики его руководства.

Переход от состояния стагнации или упадка города к фазам развития требует выявления и эффективного использования точек, «ядер» роста, объективно существующих или потенциально возможных факторов, предпосылок, объектов, структур, с помощью которых можно переломить ситуацию.

Такие ядра роста могут обнаружиться в градообразующей сфере (новые технологии на предприятиях, новые, конкурентоспособные виды продукции), в природных факторах (высокоэффективные полезные ископаемые, транспортное положение, лечебные, туристические и другие факторы), в научной, образовательной, культурной и других сферах.

Градостроительный кодекс РФ характеризует устойчивое развитие территорий как такое, при котором обеспечиваются безопасность и благоприятные условия жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, охрана и рациональное использование природных ресурсов в интересах настоящего и будущих поколений.

Термин «устойчивое развитие» появился сравнительно недавно. Он предусматривает:

во-первых, достижение разумного баланса между хозяйственной деятельностью человека и состоянием окружающей среды;

во-вторых - учет интересов не только настоящего, но и будущих поколений.

Растущая концентрация промышленных предприятий на городских территориях, бесконтрольное увеличение масштабов застройки, сокращение доли рекреационных территорий, замещаемых зонами производственного назначения и новыми линиями транспортных и инженерных коммуникаций, привели к нарушению равновесия техногенной и природной среды. Чем крупнее и благоустроеннее становятся города, тем больше ресурсов им требуется из окружающей среды и тем выше риск нанесения природной среде непоправимого ущерба. Эта проблема связана, во-первых, с концентрацией значительного числа людей в одном месте, во-вторых, с человеческой психологией и этикой. Человеку трудно осознать, что потребление ресурсов может быть ограниченным, что нужно задумываться о потребностях будущих поколений.

В противовес этой тенденции была выдвинута идея о необходимости переосмысления традиционных и формирования новых базовых принципов развития городов, названных концепцией устойчивого развития. Эта концепция опирается на сочетание экономических, социальных и экологических критериев, учитывающих интересы будущих поколений.

В 1994 г. участниками Европейской конференции по проблеме устойчивого развития больших и малых городов была принята Хартия устойчивого развития европейских городов. Аспектами устойчивого развития, изложенными в Хартии, представлены на рисунке 1.3.

Рисунок 1.3. Аспекты устойчивого развития европейских городов

Обеспечение устойчивого развития города требует активной, целенаправленной собственной политики городской власти. Эта политика должна быть одновременно реалистичной и эффективной.

Иногда употребляют термин «активный» город в отношении города, имеющего и реализующего такую политику. Это - город-предприниматель, сплоченный, имеющий привлекательную для потенциальных инвесторов идею городского развития, поддержанную деловыми кругами и населением города, готовый к конкуренции с другими городами за привлечение внешних ресурсов развития, умело рекламирующий себя.

Цели поддержания устойчивого состояния города и достижения его устойчивого развития могут вступать в противоречие.

Одна из задач городского управления - достижение возможного баланса этих целей, распределение имеющихся ограниченных ресурсов на решение текущих и перспективных задач.

Лекция 2. Теория и практика развития города как система жизнеобеспечения населения

2.1 Город: роль и характеристика его элементов

Город - это среда жизни постоянно возрастающего числа людей и место концентрации различных, делающихся всё более разнообразными видов деятельности, это многоплановый социальный организм, сложный инженерно-строительный, культурный комплекс.

Города обладают определёнными свойствами, такими, как:

1. Урбанистическая концентрация - это свойство означает высокую концентрацию различных объектов и видов деятельности на весьма ограниченной территории и связанного с городом населения.

2. Многофункциональность - данное свойство позволяет более полно использовать многогранный потенциал города (географическое положение, специфическая среда, развитая инфраструктура, высококвалифицированные кадры, производственные фонды, социокультурная среда и т. д.).

3. Динамичность функционирования (непрерывность развития) - это способность саморазвития города, которая обеспечивается притоком людей, нагрузками на транспорт, непрерывностью действия многих производств и всех систем жизнеобеспечения и т. д. Она проявляется в трансформации структуры города, адаптации его планировочной структуры к изменяющимся условиям, в перепланировке улиц, прокладывании новых магистралей, создании новых промышленных, научно-производственных зон и жилых районов, обновлении застройки и т. д.

4. Противоречивость и проблемность. Они порождаются самим городом как сложным по структуре и динамике образованием. При этом они могут быть ослаблены разумным регулированием социально-экономического развития, но могут быть и усилены просчётами в планировании и проектировании.

Города являются жизнестойкими образованиями.

Свойство жизнестойкости городов объясняется тем, что как высшее создание человеческой деятельности они возникли и существуют для удовлетворения основных потребностей человека; обеспечивают прогресс, создают новое, являются генератором идей, ведущих мир вперёд.

Город как система состоит из трёх элементов (рисунок 2.1).

Рисунок 2.1. Город как система

1. Население. Оно формируется за счёт своего естественного и механического прироста, преобразования сельских поселений или включения их в городскую среду. Соотношение естественного и механического прироста зависит от типа города, его «возраста» и размеров. Новые города возникают за счёт механического прироста. Одновременно в них высоки показатели естественного прироста вследствие высокой рождаемости (в них подавляющая часть населения - молодого детородного возраста). Население городов характеризуется:

v половозрастной структурой (молодёжь - до 16 лет, женщины - 16-55 лет и мужчины - 16 - 60 лет), которая позволяет охарактеризовать трудовой потенциал города и учитывается при организации сферы обслуживания.

v национальной структурой, которая более неоднородна, чем половозрастная.

v социальной структурой, которая характеризуется появлением элитных районов и районов бедноты.

2. Экономическая база города. Этот элемент системы «город» состоит из двух подсистем:

1) Градообразующие отрасли - характеризуют производственное лицо города, его специализацию, место в общественном разделении труда, работу города для удовлетворения потребностей страны, региона, окружения самого города. Кроме главной градообразующей отрасли - промышленности - к градообразующим факторам относятся предприятия строительного, транспортного комплексов, административные, научные и учебные заведения, курортные комплексы и т. д.

Специализация города, определяемая отраслями градообразующей базы, определяет функциональность городов:

v Однофункциональные (малые и средние) - существуют на основе одной функции - промышленность, транспорт, наука, НИОКР, отдых, лечение, туризм, администрирование, военно-стратегические или религиозные функции.

v Специализированные комплексы - ведущая функция стимулирует появление дополняющих её отраслей и видов деятельности, полностью на неё ориентированных. Например, город-курорт. Основные функции - лечение, туризм, организация отдыха; другие, производные от них - курортологическая наука, транспорт, подготовка специализированных кадров (переводчики, экскурсоводы, медики), экскурсионный транспорт, стройиндустрия, пищевая и сувенирная отрасли промышленности.

v Многофункциональные города.

2) Градообслуживающие отрасли - существуют для города, населения, производят продукцию, потребляемую на месте (общественное питание, торговля, связь, местная промышленность и пр.).

3. Сфера жизнеобеспечения. Данный элемент системы «город» включает разнообразные отрасли социальной и технической инфраструктуры (и, прежде всего, жилищно-коммунальное хозяйство, городской транспорт, городские коммуникации).

2.2 Функции городов

В любом городе имеются функции градообслуживающие (отрасли, производства, обслуживающие население города) и градообразующие (отрасли и производства, продукция и услуги которых идут за пределы города).

Градообразующие функции делятся на:

> центральные (разнообразное обслуживание окружающей город территории);

> специальные (специализирующиеся на какой-либо отрасли и масштабах всей страны или ее крупной части).

Крупные города, как правило, полифункциональны, т.е. выполняют сразу несколько функций (хотя и среди этих функций обычно можно выделить преобладающую).

Небольшие города чаще всего монофункциональны.

Функции городов являются одним из основных критериев их типологии. Критерии для типологии городов следующие:

> генезис (когда, каким народом город основан);

>экономико-географическое положение (ядро агломерации, город-спутник, транзитный пункт и т.п.).

Типы городов России: центральные места и специализированные (отраслевые) центры.

Центральные места:

столица (Москва);

центры экономических районов (например, Хабаровск, Краснодар);

центры субъектов Федерации (Владивосток, Орел);

межрайонные центры (Уссурийск, Орск);

районные центры (Дальнегорск, Козельск);

внутрирайонные центры (Арсеньев, Мытищи).

Специализированные центры:

промышленные (Арсеньев, Тольятти);

транспортные (Находка, Новороссийск);

научные (Дубна, Пущино);

туристические (Углич, Суздаль);

курортные (Сочи, Анапа).

К началу 1990-х гг. в России было 170 городов с населением более 100 тыс. человек. В 1897 г. было только два города-миллионера: Москва и Санкт-Петербург. В 1959 г. к ним прибавился Нижний Новгород. Сейчас в России 12 городов-миллионеров.

Урбанистическая структура России (в число малых городов включены поселки городского типа - ПГТ, население которых более 3 тыс. человек и не в сельском хозяйстве занято более 85%) следующая (таблица 2.1).

Таблица 2.1 - Классификация городов по числу жителей

В последние годы прекратилось пополнение рядов больших городов (более 100 тыс.), которое замедлилось в предшествующее десятилетие. Замедлился и характерный для прошлого времени переход больших городов из одной категории в другую, последовательный путь наверх: от низшей ступени к высшей.

Все отмеченные явления произошли в результате снижения, местами весьма значительного, темпов естественного прироста численности городского населения. Причины - общее ухудшение демографической ситуации в России, сокращение рождаемости, переход к иному типу воспроизводства - снижение потока мигрантов из сельских районов в городские. Дальнейшее пополнение населения больших городов за счет сельской местности, все более охватываемой депопуляцией, влечет за собой сокращение сети населенных пунктов и отмирание их части.

Типология экономической деятельности в городах Фишера - Кларка (как инструмент исследования систем городов) предполагает выделение в городской системе:

1. Первичный сектор - деятельность, связанная с получением первичных ресурсов (сельское хозяйство, рыболовство, горнодобывающая промышленность).

2. Вторичный сектор - отрасли обрабатывающей промышленности.

3. Третичный сектор - сектор услуг (ЖКХ, связь, транспорт, банковская сфера).

Таким образом, город - это сложнейшая система, состоящая из отдельных, важнейших по своему значению элементов, тесно связанных между собой и нуждающихся в эффективном управлении, которое бы обеспечивало жизнестойкость, саморазвитие городов при условии разрешения их противоречивости.

Сферу жизнеобеспечения города, включающую разнообразные отрасли социальной и технической инфраструктуры (и, прежде всего, жилищно-коммунальное хозяйство, городской транспорт, городские коммуникации) иначе можно назвать городским хозяйством.

2.3 Городское хозяйство

Городское хозяйство является первоосновой жизнеобеспечения муниципального образования. От правильности и обоснованности организации управления системами жизнеобеспечения города зависит уровень развития услуг городского хозяйства, определяющих качество жизни населения.

Городское хозяйство - это производственная и социальная инфраструктура города, являющаяся системой жизнеобеспечения города; комплекс расположенных на территории населённого пункта предприятий, организаций и хозяйств, обслуживающих материально-бытовые и культурные потребности проживающего в нём населения и находящихся на его территории предприятий.

Городское хозяйство представляет собой комплекс субъектов хозяйствования, включающий предприятия ЖКХ (энерготеплоснабжение, водоснабжение, канализация, бани, гостиницы и прачечные), бытового обслуживания, строительной промышленности, предприятия по производству местных строительных материалов, систему учреждений и предприятий городской торговли, общественного питания, здравоохранения, просвещения и т. д. Комплексный характер городского хозяйства вызывает необходимость обеспечения рациональных пропорций в развитии городского хозяйства, координации действий входящих в него предприятий и комплексного подхода к решению вопросов его развития.

Городское хозяйство призвано выполнять важную роль в обеспечении максимального удовлетворения постоянно растущих материальных и культурных потребностей общества.

Размеры городского хозяйства и темпы его развития определяются в основном численностью населения и темпами его роста, которые, в свою очередь, зависят от размеров и темпов развития предприятий и учреждений градообразующего комплекса, расположенных на территории города. Следует отметить то, что городское хозяйство может успешно развиваться только на основе высоких темпов их развития. Но, при этом само городское хозяйство обеспечивает нормальный производственный процесс на промышленных предприятиях, в учреждениях и организациях.

Развитие городского хозяйства возможно только на основе развития промышленности, обеспечивающей его разнообразными материально-техническими ресурсами. Следует отметить также и обратное влияние темпов развития городского хозяйства на темпы развития промышленности: важнейшая часть городского хозяйства - жилищно-коммунальное хозяйство - обеспечивает нормальные условия работы промышленных предприятий, учреждений, организаций, является крупным потребителем промышленной продукции.

Типы и размеры сооружений и предприятий городского хозяйства, стоимость их строительства и эксплуатации зависят в основном от численности населения и размеров территории города, от его планировки и местных природных условий.

Хозяйство всегда «привязано» к конкретной территории. Но одна и та же территория может одновременно сочетать (нести) на себе различные типы хозяйства (рисунок 2.2).

Рисунок 2.2 - Структура городского хозяйства

Если здесь размещена местная государственная собственность - функционирует местное государственное хозяйство. Гражданская собственность порождает индивидуальное и коллективное частное хозяйство. Наконец, организуется коммунальное хозяйство.

Каждый из перечисленных видов независим и функционирует по свойственным ему законам. Но они влияют друг на друга, конкурируя за потребителя, ресурсы и рабочую силу, удобные места размещения производственных и бытовых объектов, наконец, за представительство своих интересов в органах власти. И все эти отношения устанавливаются на ограниченной территории местных сообществ.

Система отношений, вырастающая из взаимодействия, переплетения различных видов собственности и хозяйственной деятельности, осуществляемых в границах местного сообщества, составляет содержание понятия городского (районного, областного) хозяйства в широком смысле, как деятельности раз личных субъектов-собственников по созданию материальных и духовных условии жизни людей.

Именно в этом смысле мы и будем употреблять термин «городское хозяйство» в дальнейшем.

2.4 Состав и особенности городского хозяйства

Понятие «городское хозяйство» допускает его трактовку как в широком, так и в узком смысле.

В широком смысле городское хозяйство представляет собой совокупность отраслей градообеспечивающей сферы, предоставляющих услуги следующих видов:

услуги производственные, удовлетворяющие запросы производства, но не входящие в его технологический процесс, связанные в основном со снабжением производства водой, теплом и электроэнергией, доставкой сырья и продукции потребителю и т.д.;

услуги личные, удовлетворяющие как материальные, так и духовные запросы населения (услуги торговли, общественного питания, большинства подотраслей жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ), бытового обслуживания, здравоохранения и т.п.);

услуги общественные, связанные с развитием самого города и его подсистем (это услуги органов управления, охрана общественного порядка, науки и научного обслуживания внутригородского значения, услуги по благоустройству и озеленению территории и т.п.).

В узком смысле городское хозяйство представляет собой комплекс градообслуживающих отраслей, которые выделяются по принципу жизнеобеспечивающей роли, т.е. выполняют функции удовлетворения первоочередных жизненно необходимых потребностей населения и предприятий города.

Таким образом, городское хозяйство любого муниципального образования, формировавшееся на протяжении его истории, представляет собой комплекс производственных, административных и жилых зданий, систем жизнеобеспечения, транспортных развязок, инженерных коммуникаций и других объектов городской инфраструктуры.

Городское хозяйство имеет многоотраслевую структуру и призвано обеспечивать условий для жизнедеятельности населения на всей территории города и для функционирования предприятий всех отраслей народного хозяйства, расположенных на его территории.

В современной научной литературе понятия городского и муниципального хозяйства, трактуемого как совокупность предприятий и учреждений на территории муниципального образования, не различаются.

Профессор Л. Велихов определил муниципальное хозяйство как деятельность муниципалитета (городского управления) и предложил называть хозяйство городским, дав ему следующее определение: «Городское, или муниципальное, хозяйство есть деятельность местных публичных органов или организованного представительства людей, живущих концентрированно на избранной территории и занимающихся преимущественно обрабатывающей промышленностью или торговлей, причем эта деятельность направлена к наивыгоднейшему использованию материальной, среды с помощью установленных средств в целях благоустройства данной территориальной единицы и социального благосостояния (т.е. благоустройства в широком смысле) живущего на ней коллектива».

Основу городского хозяйства составляет комплекс базовых отраслей, включающий (рисунок 2.3):

Рисунок 2.3 - Комплекс базовых отраслей городского хозяйства

Жилищно-коммунальное хозяйство (комплекс), которое в свою очередь состоит из ряда подотраслей и хозяйств. Прежде всего, это жилищное хозяйство, которое включает, с одной стороны, жилищный фонд муниципального образования, а с другой - предприятия, созданные для его обслуживания, содержания, эксплуатации и ремонта, а также организации, необходимые для управления этой деятельностью (управляющие компании). Кроме жилищного хозяйства в состав комплекса входят коммунальные предприятия инженерного обеспечения (ресурсоснабжение) города. Это предприятия водоснабжения и водоотведения, коммунальной энергетики (тепло- и электроснабжение), газоснабжения, а также предприятия и организации, обеспечивающие внешнее благоустройство и содержание территории города: санитарная очистка, дорожно-мостовое хозяйство, зеленое хозяйство и т.п.;

Городской пассажирский транспорт массового пользования: трамваи, троллейбусы, автобусы;

Комплекс потребительского рынка, торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения города;

Учреждения образования, культуры и социальной сферы;

Службы общественной безопасности, включая экологическую безопасность муниципального образования.

Преобладающая часть текущих вопросов по обеспечению нормального функционирования и финансированию системы этих отраслей относится к компетенции муниципальных (городских) властей. При этом предприятия и учреждения сферы городского хозяйства выступают субъектом управления со стороны муниципалитета в определенных законом формах.

2.5 Объекты и субъекты управления городского хозяйства

Объектом управления в городском хозяйстве являются хозяйствующие субъекты, которые находятся в муниципальной или государственной собственности, и другие, выпускающие социально значимую продукцию или оказывающие муниципальные услуги для основных групп населения.

В качестве субъекта управления в городском хозяйстве рассматриваются государственные и муниципальные органы управления, организующие и контролирующие процессы поставки товаров и предоставления услуг населению на территории МО на возмездной и безвозмездной основе.

Предметом управления в городском хозяйстве служит регулирование социально-экономических процессов на территории муниципального образования в интересах местного сообщества и на основе эффективного использования местных ресурсов.

Общепринятой классификации структуры объектов городского хозяйства не выработано, поэтому за основу классификации объектов предлагается использовать два признака: сфера компетенции и соответствующие ей .

С учётом принятых допущений структура управления объектами городского хозяйства будет иметь вид, представленный в таблице 2.2.

В дальнейшем под термином «городское хозяйство» будет использоваться аббревиатура «ГХ».

Таблица 2.2 - Структура управления объектами ГХ

Сфера компетенции	Хозяйственно-организационные вопросы
1 Общая система управления городским хозяйством	1.1 Отраслевая структура управления ГХ
	1.2 Технологическая структура управления ГХ
	1.3 Пространственное размещение объектов ГХ
	1.4 Управление пространственным развитием муниципального образования
	1.5 Привлечение инвестиций в развитие ГХ
2 Управление системой муниципального имущества и землепользования	2.1 Организация управления муниципальным имуществом
	2.2 Формирование системы землепользования в муниципальных образованиях
	2.3 Управление землепользованием в населенных пунктах
3 Управление жилищными услугами	3.1 Организация жилищного хозяйства в соответствии с жилищным кодексом РФ
	3.2 Организация управления жилищным хозяйством
4 Управление коммунальными услугами	4.1 Организация системы коммунальных услуг
	4.2 Управление деятельностью ресурсоснабжающих предприятий
	4.3 Организация жилищных субсидий населению
	4.4 Реформирование системы ЖКХ и ЖКУ на современном этапе
5 Управление санитарной очисткой и благоустройством территорий	5.1 Организация работ по санитарной очистке и благоустройству территорий
	5.2 Управление озеленением муниципальных территорий
	5.3 Управление комплексом благоустройства территорий
6 Управление пассажирским транспортом	6.1 Организация муниципального пассажирского транспорта
	6.2 Управление пассажирскими перевозками
7 Управление потребительским рынком	7.1 Муниципальное управление в сфере потребительского рынка
	7.2 Управление развитием потребительского рынка через целевые программы
	7.3 Организация защиты прав потребителей в структуре МО
8 Управление образовательными услугами	8.1 Организация образовательного комплекса МО
	8.2 Основные направления совершенствования системой управления образовательных учреждений
9 Управление услугами здравоохранения	9.1 Организация системы здравоохранения
	9.2 Инфраструктура системы здравоохранения
	9.3 Организация лечебно-профилактической помощи различным категориям населения
10 Управление строительством	10.1 Муниципальное управление строительством
	10.2 Привлечение инвестиций в муниципальное строительство
	10.3 Строительство и ремонт дорог, улиц и путей сообщения
Окончание таблицы 2.2
Сферы компетенции	Хозяйственно-организационные вопросы
11 Управление в социальной сфере	11.1 Муниципальные программы в сфере культуры и досуга населения
	11.2 Организация в сфере физической культуры и спорта
	11.3 Муниципальное регулирование занятости и трудовых отношений
	11.4 Муниципальное управление социальной поддержкой отдельных групп населения
	11.5 Управление развитием муниципальной молодежной политикой
	11.6 Инфраструктура муниципальных средств массовой информации
	11.7 Муниципальные целевые программы
	11.8 Муниципальное управление общественной безопасностью
12 Управление хозяйствующими субъектами	12.1 Управление муниципальными хозяйствующими субъектами
	12.2 Взаимодействие органов местного самоуправления с немуниципальными хозяйствующими субъектами
	12.3 Налоговое, ценовое и тарифное регулирование на муниципальном уровне
	12.4 Муниципальный заказ
	12.5 Хозяйственная кооперация и внешние экономические связи в муниципальном хозяйстве

Размещение на территории городского образования различных хозяйствующих субъектов, предприятий и организаций, объектов социальной сферы, органов власти и управления требует эффективной организации планировки и застройки территории, оснащения ее инженерными сооружениями и коммуникациями, необходимыми для жизнедеятельности населения, что обеспечивается развитием всех отраслей городского хозяйства.

Лекция 3. Специфика городского управления

3.1 Управление городом как вид управленческой деятельности

Управление городом как специфический вид управленческой деятельности начало формироваться в России вместе с возрождением и становлением местного самоуправления.

В СССР управление рассматривалось в двух основных аспектах:

> либо с производством материальных благ и услуг (хозяйственное управление);

> либо с деятельностью органов власти различных уровней (государственное управление).

Управлять - значило либо руководить производственными процессами и организациями разного уровня, либо быть включенными в разветвленную систему государственного управления. Управление местным развитием, соответственно, входило в круг полномочий либо государственного (по линии партийных и советских органов), либо хозяйственного (по линии министерств и ведомств) управления.

С позиций хозяйственников управление жизнедеятельностью городской территории рассматривалось как составная часть обеспечения основного производственного процесса: город - социальный цех предприятия.

В рамках представлений о государственном управлении управление городской территорией рассматривалось как обеспечивающее внешние задачи воспроизводства и развития государства. При этом «государственная линия» во многом определялась не общегосударственными, а отраслевыми интересами. Территория города оказывалась поделенной между сферами влияния разных отраслей, каждая из которых преследовала свои ведомственные интересы.

Управление воспроизводством и развитием города как места проживания людей, как самостоятельной цели, возникло в России лишь в конце XX столетия на волне демократизации общества как принципиально новый тип и уровень управления. Оно не подпадает ни под один из ранее сложившихся типов управления. Идеология управления городом как вид муниципального управления ориентирована на ценности, ресурсы, задачи и возможности, связанные с локальной территорией, и созвучна традиционным российским основам организации местной жизни.

Характерными чертами городского управления как вида управленческой деятельности являются:

¦ опора на философию и базовые принципы местного самоуправления;

объектом управления служит локальная территория и происходящие на ней социально-экономические процессы;

наличие двух субъектов управления: население муниципального образования (местное сообщество) и органы местного самоуправления, действующие от имени местного сообщества.

Схематически система управления городом представлена на рисунке 3.1.

Рисунок 3.1. Система управления городом

Перечисленные характерные черты городского управления, как вида управленческой деятельности, обусловлены особенностью муниципального управления, отличающегося его от производственного (корпоративного) менеджмента, а также от менеджмента в сфере государственного управления.

Они связаны с самим характером муниципальной деятельности, ориентированной на удовлетворение потребностей населения в различных услугах, на обустройство территории, на создание условий для воспроизводства и развития самого человека.

В этом смысле управление городом можно рассматривать как вид социального менеджмента (рисунок 3.2).

Рисунок 3.2. Особенности управления городом

Первая особенность городского управления состоит в том, что поскольку администрация города - организация, преследующая социальные (некоммерческие) цели, то критерием эффективности её деятельности не может быть максимум доходов бюджета или максимум прибыли. В хозяйственном обществе заработная плата - это расходы: чем она выше, тем при прочих равных условиях будет ниже прибыль и эффективность работы предприятия. В городе как муниципальном образовании повышение доходов населения - одна из важнейших задач управления.

Вторая особенность - роль человека как участника процесса управления. Население в городском управлении выступает одновременно в трех ролях: как цель управления, как объект управления и как субъект управления. Такого нет ни в одном другом виде управленческой деятельности.

С этим связана третья особенность городского управления - опора в системе на использование людей как главного местного ресурса, т. е. опора на желания, потребности, энергию, волю, интеллект, труд, а зачастую и денежные средства отдельных граждан. Поэтому принятие и реализация управленческих решений на муниципальном уровне происходят иначе, чем на уровне производства или государства.

Четвертая особенность городского управления состоит в том, что оно основано на ценностях, ресурсах, задачах и возможностях, связанных с местом проживания человека. Смена места жительства на порядок сложнее смены места работы, поэтому он чувствует себя «привязанным» к месту проживания и в силу этого объективно заинтересован в его обустройстве, в получении качественных муниципальных услуг. В этом смысле городское сообщество в определенной степени можно сравнить с кооперативом или акционерным обществом, участники которого объединились в целях реализации общих интересов. Иногда говорят о местном сообществе как о «социальной корпорации» жителей.

В качестве иллюстрации в таблице 3.1 показаны сходства и различия между акционерным обществом и городом как муниципальным образованием.

Наконец, пятая особенность городского управления - множество одновременно решаемых проблем, каждая из которых носит локальный, частный характер. Из этого логически следует и стремление городской власти решать каждую из них на локальном уровне. При тотальном дефиците финансовых и прочих ресурсов выбор приоритетов развития представляется для городской власти особенно сложной задачей. В отличие от государственного управления, где важность стратегических проблем признавалась всегда, в городе с муниципальной системой управления легко отдать приоритет тактике действий перед стратегией, «латанию дыр» перед перспективой. Поэтому обеспечение стратегического подхода в управлении городом приобретает особую важность. Эти вопросы рассматриваются в теме 5.

Таблица 3.1 - Базовые характеристики города как муниципального образования и акционерного общества (АО)

Показатели	Акционерное общество	Город - муниципальное образование
Участники	Акционеры
Характер участия	Добровольный	Обусловлен местом проживания
Общий интерес (цель) участия	Дивиденд	Общественные блага (среда обитания, муниципальные услуги)
Способ достижения цели	Развитие АО, получение прибыли	Социально-экономическое развитие города
Экономическая основа деятельности	Уставный капитал	Муниципальная собственность
Формирование экономической основы	Приобретение акций	Выделение из состава государственной собственности, последующее наращивание
Финансирование текущей деятельности и развития	Самофинансирование	Налоги и сборы, рентные платежи, платные услуги, средства государственной поддержки
Форма участия в управлении	Собрание акционеров	Выборы, референдумы, другие формы прямого участия граждан
Способ принятия основных решений	Пропорционально числу акций
Орган, определяющий политику	Совет директоров	Совет депутатов
Исполнительный орган	Дирекция	Администрация
Руководитель исполнительного органа	Генеральный директор	Глава администрации

Общий вывод состоит в том, что городское управление является более сложным и более рискованным занятием, чем любая другая управленческая деятельность.

Ни в одном другом виде управленческой деятельности нет столь глобальной зависимости городской власти и как субъекта управления от воли и интересов населения, и как второго субъекта, и как объекта управления.

За государственным управлением стоят социальная машина и тщательно разработанные процедуры, сила формы, закона и инструкций, легитимного принуждения. В управлении городом как формы муниципального управления механизм принуждения гораздо слабее и на первый план выходят методы и способы согласования интересов и корпоративного участия.

3.2 Особенности процесса управления и принятия решений на уровне города

Особенности процесса управления городом вытекают из особенностей муниципального образования как объекта управления, а также из особенностей муниципального управления как вида управленческой деятельности.

С точки зрения возможностей воздействия субъекта управления на объект управления необходимо разделить характеристики города, рассмотренные нами в теме 2, на устойчивые, изменение которых в процессе управления затруднено, и изменяемые, восприимчивые к управляющим воздействиям (рисунок 3.3).

Рисунок 3.3. Характеристики города по восприятию управленческих воздействий

Устойчивые характеристики города как объекта управления интересны тем, что их модификация приводит к изменению сущностных параметров объекта и влечет за собой коренное изменение взаимосоотношений между объектом и субъектом управления. Поэтому процесс управления городом осуществляется главным образом через воздействие на изменяемые характеристики муниципального образования. Например, повышая квалификацию трудовых ресурсов или совершенствуя систему взаимоотношений органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами и структурами гражданского общества, можно добиться существенного улучшения социально-экономической ситуации.

Процесс управления городом, как и всякий управленческий процесс, включает изучение и анализ исходной ситуации, планирование, координацию, разработку, принятие и реализацию управленческих решений, контроль их осуществления. Он тесно связан с организацией деятельности самой муниципальной власти и подробно будет рассмотрен далее. Здесь же представляется целесообразным осветить лишь общие принципы принятия и реализации управленческих решений в системе управления городом, обусловленные его спецификой:

необходимость изучения мнения различных слоев городского сообщества при подготовке управленческих решений, затрагивающих их интересы;

коллегиальный характер принятия наиболее важных решений, установленный законодательством и уставом города;

необходимость отработки системы взаимоотношений между отдельными органами местного самоуправления (глава администрации города - представительный орган - администрация) в процессе принятия управленческих решений;

наличие, кроме обычных форм контроля за исполнением принятых управленческих решений, дополнительного вида контроля - общественного, подконтрольность городской власти местному сообществу.

Соблюдение данных принципов, бесспорно, усложняет процесс управления городом, однако обеспечивает принятие более качественных решений и более эффективный контроль их исполнения. И наоборот, нарушение рассмотренных принципов приводит к сбоям в системе управления городом, порождая конфликты между ветвями городской власти, недовольство граждан и, в конечном итоге, обходится дороже, чем их соблюдение.

3.3 Общая характеристика деятельности по управлению городом и городская политика

Деятельность по управлению городом и городским хозяйством осуществляется через конкретную деятельность населения города (местного сообщества) и органов местного самоуправления. Эту деятельность мы будем называть муниципальной деятельностью.

Муниципальная деятельность - это самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения и органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

В муниципальной деятельности, как и в любом виде человеческой деятельности, можно выделить две стороны: законность и целесообразность. Соблюдение законности - предмет муниципального права. Определение целесообразности человеческой деятельности - вопрос политики как системы постановки и реализации каких-то целей. Цель всякого управления - достижение желаемого состояния управляемой системы. С этой точки зрения можно говорить о муниципальной политике.

Муниципальная политика - это система взаимоувязанных целей муниципальной деятельности и механизмов их реализации.

Муниципальная политика базируется на использовании властных полномочий, которыми наделено местное самоуправление, а право выступает в качестве ограничивающего фактора, определяющего, что можно, а что нельзя делать в той или иной ситуации. Однако право не отвечает на вопрос: что в рамках закона делать целесообразно, а что нет.

На выработку целей деятельности по управлению городом и формирование городской политики в конкретном городе влияют не только нормы права, но и множество иных обстоятельств. Это - состояние дел в государстве и регионе, приоритеты федеральной и региональной политики: деятельность хозяйствующих субъектов, расположенных на территории города и преследующих свои корпоративные цели; население, жители муниципального образования и различные местные структуры гражданского общества, также преследующие свои, зачастую противоречивые цели. Отсюда следует, что формирование городской политики в каждом конкретном городе и в конкретной социально-экономической ситуации является весьма сложной задачей.

В зависимости от целей управления городом определяются его функции, выбираются формы, методы и средства управления. Грамотная постановка целей имеет основополагающее значение для организации городского управления. Из теории менеджмента известно, что всякая организация имеет свое предназначение (миссию) и соответствующую ей цель деятельности. Если последняя сформулирована нечетко, бесполезно требовать четкой организации дела, эффективного управления.

Главная (генеральная) цель деятельности по управлению городом и стратегическая задача городской политики - повышение качества жизни населения на территории города.

Качество жизни человека - важнейшее понятие, связанное с целеполаганием в муниципальной деятельности, формированием муниципальной политики. Под качеством жизни понимают систему показателей уровня жизни (например, безопасность, здоровье, обеспеченность жильем, уровень материального благосостояния, состояние окружающей среды, возможность получить образование, удовлетворять культурные и досуговые потребности, доступ к информации, возможность передвижения и т. д.) и степень их удовлетворения.

Качество жизни имеет объективную и субъективную стороны.

Критерием объективной оценки качества жизни служат научно обоснованные нормативы материальных и духовных потребностей и интересов людей, по соблюдению которых можно судить о степени удовлетворения этих потребностей и интересов.

Критерием субъективной оценки качества жизни является оценка самим индивидом степени удовлетворения его потребностей.

Интегральный показатель качества жизни может быть определен лишь весьма условно, но можно установить некую систему локальных показателей (критериев), каждый из которых поддается измерению. В международной статистике для этого чаще всего используются три показателя:

средняя продолжительность жизни (интегрально характеризует и состояние здоровья населения, и уровень безопасности, и экологическую ситуацию, и ряд других факторов);

средний уровень материального благосостояния (валовой внутренний продукт па душу населения);

средний уровень образованности населения.

По каждому из этих показателей можно сравнивать отдельные регионы, города и муниципальные образования России, а также Россию и зарубежные страны.

На деле показателей, характеризующих качество жизни человека, гораздо больше. Измерителями отдельных таких показателей могут выступать потребительские, социальные, экологические, образовательные и иные стандарты и нормативы.

Деятельность по управлению городом и городским хозяйством влияет на качество жизни человека лишь частично. Очевидно, что оно зависит от многих факторов: от самого человека, от состояния дел в государстве и его политики, от местной власти. Например, состояние здоровья человека определяется его образом жизни и поведением, состоянием системы здравоохранения в государстве и в конкретном муниципальном образовании, состоянием окружающей среды и т. п.

Задача органов управления городом состоит в повышении качества жизни, в создании комфортной среды проживания и предоставления соответствующих муниципальных услуг. Именно в этом смысле можно говорить о городской политике как о системе мер по повышению качества жизни населения на территории города.

3.4 Система целей деятельности по управлению городом

В соответствии с общей теорией менеджмента, генеральную цель деятельности по управлению городом можно «разложить» на отдельные, частные цели, каждая из которых обеспечивает одну из составляющих качества жизни, например экологическое благополучие или возможность получения образования. Отсюда появился термин «частные муниципальные политики». В применении к системе управления городом, эти политики являются составными частями целостной городской политики. Каждая из них реализуется органами городской власти посредством предоставления какой-то конкретной муниципальной услуги или группы однородных услуг.

Частные муниципальные политики являются подцелями генеральной цели деятельности по управлению городом и обеспечивают ее достижение. Можно также говорить о системе целей городской деятельности и ее подсистемах (рисунок 3.4).

Структуризация генеральной цели деятельности по управлению городом, выделение частных муниципальных политик может производиться с разной степенью детализации. Внутри каждой частной цели могут быть выделены свои подцели и построено «дерево» целей.

Выделим наиболее крупные подцели (подсистемы), имея в виду их дальнейшую детализацию в соответствующих темах курса.

Для анализа распределим эти подсистемы на две группы. Каждая подсистема первой группы имеет своей целью удовлетворение какой-то конкретной потребности населения путем оказания соответствующих муниципальных услуг.

Первую группу подсистем в свою очередь можно разбить на две большие подгруппы: подсистемы, обеспечивающие создание благоприятной среды обитания человека на территории города, и подсистемы, обеспечивающие развитие самого человека (человеческого потенциала).

Рисунок 3.4. Система целей деятельности по управлению городом

Размещено на http://www.allbest.ru/

Подсистемы второй группы напрямую не связаны с предоставлением конкретных муниципальных услуг и обеспечивают функционирование подсистем первой группы. Такое структурирование позволяет устанавливать степень удовлетворения основных жизненных потребностей населения, выявлять узкие места, формулировать цели и задачи развития муниципального образования, формировать частные муниципальные политики и принимать управленческие решения.

Характеристика основных подцелей (подсистем) деятельности по управлению городом представлена в таблице 3.2.

Таблица 3.2 - Основных подцелей (подсистем) деятельности по управлению городом

Подсистемы	Цели подсистем	Подсистемы следующего уровня
Первая группа
Безопасность	Обеспечение безопасности проживания в городе	Общественный порядок
		Безопасность на дорогах
		Пожарная безопасность
		Санитарно-эпидемиологическая безопасность
		Безопасность при чрезвычайных ситуациях
Экологическая безопасность	Обеспечение благоприятного состояния окружающей природной среды	Состояние воздушного бассейна, водоемов, почв, борьба с шумом
Градоустройство	Создание комфортной среды проживания (городской среды)	Использование природных факторов
		Планировка и застройка территории
		Архитектурный облик
		Благоустройство территории
		Транспортная схема
		Озеленение
	Обеспечение возможностей улучшения жилищных условии граждан	Обеспечение жильем малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий
		Содействие жилищному строительству
		Содействие созданию рынка жилья
		Реконструкция устаревшего жилищного фонда
Жизнеобеспечение	Возможность получения качественных услуг отраслей ГХ	Содействие развитию отдельных отраслей городского хозяйства: жилищно-коммунального, городского транспорта, связи, торговли, общественного питания, бытового обслуживания
Занятость и условия труда	Обеспечение возможности трудоустройства при благоприятных условиях труда	Содействие развитию малого бизнеса
		Привлечение инвестиций на территорию
		Участие в заключении трудовых соглашений между работниками и работодателями, в рассмотрении трудовых споров
Подсистемы	Цели подсистем	Подсистемы следующего уровня
Развитие человеческого потенциала	Создание условий для физического и духовного развития человека	Развитие отраслей социальной сферы
Вторая группа
Экономические ресурсы	Обеспечение деятельности города экономическими ресурсами	Землепользование
		Природопользование
		Имущество
		Материальные ресурсы

Управление	Организационное обеспечение деятельности по управлению городом

Подобные документы

Совершенствование теоретических основ развития предприятий коммунального хозяйства. Разработка государственной политики и практического инструментария по устойчивому экономическому развитию городов. Стратегия развития жилищно-коммунального хозяйства.

курсовая работа , добавлен 28.08.2012

Особенности развития системы ЖКХ в муниципальном образовании (на примере Комитета жилищно-коммунального хозяйства Администрации муниципального образования "Город Дудинка"). Характеристики системы ЖКХ на этапе реформирования. Проблемы отрасли ЖКХ России.

дипломная работа , добавлен 21.07.2011

Рассмотрение истории возникновения и развития организации жилищно-коммунального хозяйства муниципальных образований в Российской Федерации. Выявление причин неудачи реформы в жилищно-коммунальном хозяйстве. Исследование перспектив развития данной сферы.

курсовая работа , добавлен 14.01.2015

Управление муниципальной сферой жилищно-коммунального хозяйства. Особенности зарубежного опыта. Анализ внутренней среды ООО "Куйбышевская инженерная компания" как объекта управления. Мероприятия по совершенствованию отдела по работе с населением.

дипломная работа , добавлен 02.06.2011

Основные понятия и принципы реформирования жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации. Состояние жилищно-коммунального хозяйства. Анализ нормативных правовых актов, регулирующих реформирование жилищно-коммунального хозяйства в городе Москве.

дипломная работа , добавлен 27.03.2012

Этапы формирования системы жилищно-коммунального хозяйства в России. Анализ деятельности в городском округе г. Белогорск по реализации государственной политики в области жилищно-коммунального хозяйства. Комплекс мероприятий по совершенствованию отрасли.

курсовая работа , добавлен 16.07.2013

Административно-правовое регулирование в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Создание государственной жилищной инспекции Российской Федерации. Перспективы развития инвестиционной деятельности в сфере жилищного коммунального хозяйства Камчатского края.

курсовая работа , добавлен 04.06.2015

Анализ состояния и развития жилищно-коммунального хозяйства Екатеринбурга - внешнее окружение сферы учета ресурсов. Характеристика основных путей реформирования жилищно-коммунального хозяйства и изучение этапов жилищно-коммунальной реформы Екатеринбурга.

реферат , добавлен 15.02.2010

Аспекты и основные направления политики современного жилищно-коммунального хозяйства. Показатели деятельности органов местного самоуправления. Анализ эффективности деятельности органов муниципального управления по отношению к городу Екатеринбург.

контрольная работа , добавлен 20.12.2013

Полномочия органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства. Взаимодействие органов власти с населением по предоставлению муниципальных услуг в сфере ЖКХ на примере администрации села Байкит Эвенкийского МР Красноярского края.

Понятие системы управления городом The concept of city management system

Кафидов Валерий Викторович профессор кафедры микроэкономики, доктор экономических наук, профессор, Заслуженный работник высшей школы РФ. Российская академия народного хозяйства и государственной службы (РАНХиГС) при Президенте Российской Федерации, E-mail: [email protected]

Kafidov Valery Viktorovich The professor of chair of microeconomics, the Doctor of Economics at The Russian Presidential of National Economy and Public Administration, the Honoured Worker of Higher School of the Russian Federation, E-mail: [email protected]

Аннотация: рассматриваются особенности функционирования городов разных типов, анализируется система управления городом, решается вопрос о выборе концепции развития города «город для жителей» или «жители для города»

Annotation: In the article features of functioning of the cities with different types are considered; the analysis of a control system is carried out by the city; discussion of a question about a choice of the concept of a development of the city: "the city for inhabitants" or "inhabitants for the city"

Ключевые слова: город, жители, население, функции, система управления

Keywords: city residents, the population, functions, system management

В последние десятилетия наиболее остро проявляется потребность в стратегическом развитии городов. Причина - высокий процент дотационных муниципальных образований, передача государственных функций на муниципальный уровень без достаточного обоснования ресурсной базы, регулярная смена властных структур, различия в изменении среды.

Если город это территориальное поселение, то управление требуется для организации поселения на данной территории. В разработке модели стратегического управления городом целесообразно использовать системный подход. Следует определить исследуемую систему, ее свойства и разобраться с системой управления.

Сущность системного подхода заключается в том, чтобы выделить систему того уровня, на котором может и должна быть решена проблема. Источник преобразований системы или функций находится обычно в самой системе. Система - обособленная сознанием часть реальности, элементы которой обнаруживают свою общность в процессе взаимодействия. Описание свойств системы определяют основные элементы модели.

Целостность. Стратегия развития города должна быть ориентирована на поселение в его административных границах или в границах агломерации. Такая ситуация наблюдается в Москве и Московской области. Организационная разобщенность существенно затрудняет стратегическое развитие мегаполиса. Целесообразно определить границы и систему управления всей агломерации.

Эмерджентность. Это свойство только и позволяет достичь системного, синергетического эффекта развития объекта управления и системы в целом.

Иерархичность. Это свойство дает представление о направленности стратегического анализа, какие элементы воспринимать как факторы окружающей среды, а какие, как элементы исследуемой системы. Это и означает выделить систему того уровня, на котором может быть решена проблема, потенциал решения которой находится внутри системы.

Самоорганизация. Данное свойство сложных систем в контексте рассматриваемых проблем города характеризует естественность возникновения города и действие целого ряда законов организации, в частности, закона самосохранения. Стратегическое развитие должно учитывать действие этого закона и с точки зрения противодействия инновационным устремлениям субъекта управления.

Существуют различные подходы к определению системы управления городом. Существующие методики ориентируются на разработку стратегических планов без учета уже разработанных принципов стратегического

управления . Существуют попытки применить методологию стратегического управления крупной компанией для стратегического развития города.

Анализируя различные подходы к пониманию формы и сущности такого явления как город, следует отметить, что по форме город представляет собой территорию для поселения жителей. По содержанию город предстает как среда жизнедеятельности и социализации этих жителей.

В Уставе города Москвы разделили понятия жители и население:

1. Жители города Москвы (москвичи) - граждане Российской Федерации, имею-щие место жительства в городе Москве, независимо от сроков проживания, места рожде-ния и национальности. Жители города Москвы в своей совокупности образуют городское сообщество.

2. Жители города Москвы, а также иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно или временно проживающие на территории города Москвы, составляют население города Москвы.

Со временем часть населения становится жителями города, адаптируясь к местной культуре или привнося в нее определенные изменения. Жители города стремятся сохранить сложившуюся культуру, которая гарантирует безопасность их поселения и контроль над органами управления городом. Вымывание этой культуры приводит к потере контроля жителей над городом. Следовательно, скорость процессов ассимиляции и прирост населения должны быть достаточными для сохранения городской культуры. Жители

должны задавать вектор развития города, которому должны следовать органы местного самоуправления.

Искусственное формирование происходит за счет главенства функций города и создания органов управления городом, обеспечивающих наиболее эффективное осуществление этих функций. Создание благ для населения города подчинено функциональным задачам города, хотя собственно города как среды социализации жителей в этом случае может и не быть. Для формирования городской среды создается местное самоуправление. Однако возможностей, прежде всего финансовых, у органов местного самоуправления может оказаться не достаточно для решения вопросов жизнеобеспечения жителей. Множество таких примеров можно обнаружить в моногородах. В результате проведения муниципальной реформы, хозяйствующие субъекты сбросили жилищно-коммунальное хозяйство и социальную инфраструктуру муниципалитетам этих городов.

Новые задачи городских властей в этих случаях состоят и в защите от угрозы, связанной с прекращением осуществления ведущей экономической функции, путем функциональной диверсификации. Управление таким городом требует профессионализма и понимания сущности городского поселения от его руководителей и специалистов. По мнению Ф.Котлера, в городах Европы успех города зависит, в первую очередь, от квалификации, воли, организации руководства .

Г ород объединяет людей не на основе родственных связей, а на основе общественных отношений. Непосредственное общение заменяется виртуальными связями в виртуальных сообществах (телефон, телевидение, интернет, sms и др.).

По мере повышения уровня жизни населения происходит переориентация его ожиданий от предоставления городом материальных жизненных благ к качеству жизни (состояние окружающей среды, безопасность, эстетика и психологическая сбалансированность внутренней городской среды, инфраструктура, социальная поддержка, медицинское обслуживание и т.п.

Город, как правило, существует для внутренней среды - населения и зависит от внешней среды, в которой происходит кооперация реализации необходимых функций города. Малые и средние города не смогут выжить без такой кооперации, и самым надежным способом их выживания является агломерация. Современные города и агломерации являются полюсами притяжения и для эффективного сельского хозяйства.

Чем больше город или выше его статус, тем больше функций он может реализовывать и тем он становится более устойчивым и представляющим больше возможностей для жизни и реализации жизненных планов населения. Вместе с тем, менее ценными для города становятся жители и более ценным население. Больше проявляется формула «население для города». В первую очередь такая ситуация характерна для мегаполисов.

Надо отдавать себе ясный отчёт в том, что значительной части населения Земли предстоит и далее жить в городах и мегаполисах. Эта реальность мотивирована особенностью жизни людей, их труда, уровнем современной техники и многими другими причинами. Надо принять эту реальность и научиться строить мегаполисы, так, чтобы по возможности избегать характерных для них сегодня проблем.

Рассматривая вопросы управления городом и различные подходы к пониманию системы управления городом, можно установить, что город, вид поселения, - это территория, организованная для проживания людей.

Город с количественной точки зрения может рассматриваться как скопление относительно большого количества людей, имеющих временное или постоянное жилище на определенной территории. Получается, что оседлость - фактор не обязательный, когда главенствует модель «жители для города», а в населении города преобладают туристы, мигранты и др. Количество людей, находящихся на территории города связано с условиями и возможностями его развития.

С административно-политической позиции город представляет закрепленную за ним часть государственной территории с предоставлением

полномочий по организации жизнедеятельности жителей и населения на данной территории.

С социальной точки зрения город, как поселение, представляет собой место социализации проживающих и находящихся на территории города людей.

С экономической позиции город создает условия для производства товаров и услуг, которые могли бы обмениваться на сельскохозяйственные товары, обеспечивает эффективность производства и реализации товаров и услуг для обеспечения заданного уровня благосостояния и жизнеобеспечения жителей и населения, кооперации и конкуренции с другими поселениями. Такая многоаспектность рассмотрения города предполагает в качестве методологической основы применять системный подход. С этих позиций город следует рассматривать как систему, как систему управления.

В целях совершенствования системы управления города необходимо учитывать ряд важных особенностей города как социально-экономической системы.

Особенностью города как социальной организации является не только предоставление жителям возможности обретения свободы, но и обязанности в приобретении навыков жизни по нормам и правилам.

Специфика города состоит в отсутствии сельскохозяйственного производства, но город зависит от сельского хозяйства и заинтересован в создании условий для его развития.

Современной особенностью города является то, что агломерационный эффект снижается. Экономический выигрыш от роста площади и численности населения города увеличивается лишь до определенных пределов - до тех пор, пока неминуемо возрастающие транспортные расходы на перевозку промышленных товаров, сырья и пассажиров будут выгодны при данных издержках производства. При этом следует учитывать, а существует ли социальный выигрыш.

По мнению специалистов в наибольшей степени кризису подвержены города, специализирующиеся на первичном и вторичном секторах экономики. Современный город превращает в источник развития нематериальные ресурсы. Происходит процесс вытеснения из города менее технологичных секторов более технологичными секторами. В этом есть свои плюсы и минусы. Происходит реструктуризация территории города, улучшается экология городской среды, появляется потребность в высококвалифицированных кадрах. В то же время, если своевременно не подготовить к этому местное население, новые высокотехнологичные рабочие места придется заполнять за счет притока мигрантов или создавать такие рабочие места, на которых выгоднее использовать дешевую рабочую силу. Администрации города придется делать стратегический выбор: развивать город за счет нового населения или сдерживать развитие города учитывая возможности и создавая условия для развития городских трудовых ресурсов.

Важнейшими элементами развития города являются жители и население, город и его функции. Возможности развития города зависят от численности населения, а численность, в свою очередь, зависит от развития города.

После преодоления численности жителей 100-250 тыс. город начинает создавать агломерацию и формировать специфический городской образ жизни. При этом неизвестно, существует ли верхний предел численности населения, влияющий на эффективность развития города.

По мере роста численности населения власть постепенно отдаляется от граждан, которые теряют возможность влиять на нее непосредственно и доносить до нее свои повседневные требования. При подобных масштабах местное самоуправление перерождается в государственное и становится, как правило, неэффективным. Выход из этого противоречия нередко ищут в раздроблении города на более мелкие части, где расстояние между властью и гражданами было бы не таким большим.

По характеру функций можно даже классифицировать города как: промышленные, транспортные, научные, исторические, многоотраслевые. В ряде

случаев отдельные функции или сектора экономики по А.Фишеру доминируют в развитии города. Тогда город становится шахтерским, нефтехимическим, портовым, наукоградом и т.п.

Основаниями для классификации городов могут быть численность (Градостроительный кодекс и СНиП), функции (до девяти категорий) и степень специализации, статус.

Несмотря на то, что малые города являются наименее устойчивыми, число их увеличивается, хотя в таких городах стандарт жизни не достигается.

К примеру, в малых и средних городах нет возможности и необходимости иметь свой университет, театр или музей, медицинскую клинику. Нужно обеспечить минимально необходимый уровень доступности к этим благам на месте благодаря фельдшерским пунктам, библиотекам, начальной школе и информационным технологиям. Чтобы полностью удовлетворить свои потребности, жители могут воспользоваться благами, сосредоточенными в других, крупных городах. Однако расстояния между поселениями стали измерять уже не километрами, а рублями. И эти расстояния увеличиваются и становятся недоступными для некоторых групп населения.

Важны факторы кооперации городов, распределения между ними функций. Для учета этих факторов оценивается степень урбанизации региона. Так, в Москве, Санкт-Петербурге, Московской и Самарской областях в городских агломерациях проживает подавляющее большинство жителей. И это один полюс. На другом полюсе Республика Алтай, Чечня и Ингушетия, где только треть населения проживает в городах.

Неравенство в условиях функционирования городов связано с большими климатическими различиями, влекущими затраты на отопление, содержание городского транспорта, уборку и ремонт дорог, озеленение и др.

раза жизни горожан. Несмотря на относительно высокий уровень городского населения страны, отмечается малая глубина урбанизации, связанная с городским образом жизни в городах России.

Особенность крупных городов состоит в том, что городские жители являются горожанами только в первом или втором поколении. Наличие значительного количества мигрантов может привести к тому, что в ближайшее время их следующие поколения будут претендовать на права горожан, не освоив культуру не только жителей, но и населения города.

Количество не всегда предполагало качество. Как определить что лучше: зеленый малоэтажный и, следовательно, большой по площади город или компактный по территории за счет многоэтажных строений город с легкой транспортной доступностью и развитой социальной инфраструктурой? Нужны общепринятые критерии оценки качества жизни в городах. К примеру, показатель объема вводимого нового жилья не говорит об удовлетворении потребности в жилье, его могут покупать новые жители, увеличивающие нагрузку на социальную инфраструктуру и отбирающие, пускай в конкурентной борьбе, выгодные рабочие места. Для города это выгодно. Но город для жителей или жители для города?

Хотя официально провозглашается, что население является непосредственным субъектом управления муниципального образования, реально это невыполнимо, но население является источником власти. Особенно важно это понимать при анализе крупных и крупнейших городов.

Субъектом управления в системе является руководство муниципального образования (руководитель муниципального образования и руководитель администрации). Сама администрация города представляет собой элемент объекта управления, штаб при руководстве города. Объектом управления является городское хозяйство.

Модель системы управления имеет принципиальные отличия при рассмотрении деятельности коммерческой организации и органов государственного и муниципального управления.

Весь процесс управления осуществляется в рамках рассматриваемой системы, элементы не входящие в систему, но оказывающие на нее влияние или воспринимающие воздействие системы составляют внешнюю среду. Объект управления не может быть субъектом управления в одной и той же системе. Для этого следует рассмотреть другую систему.

В системе управления городом уместно такое определение: управление - процесс взаимодействия субъекта и объекта управления для достижения целей системы. В данном случае важно определить, что считать системой управления и что средой.

Заказчиком и потребителем услуг города выступают жители и население города, а так же субъекты хозяйствования, находящиеся и ведущие бизнес на территории города. Выразителем интересов жителей и населения в городе, их представителем в органах власти является муниципальное собрание депутатов со своим председателем. Руководитель муниципального образования формально подотчетен населению и муниципальному собранию, хотя по закону может быть председателем муниципального собрания.

Взаимоотношения с бизнесом выстраиваются в зависимости от типа города, его миссии, целей, задач и функций. Модель «кризиса города» показывает, что бизнес может покинуть город, если не будет дополнительного стимулирования. Однако, администрация города сама может регулировать нахождение определенного бизнеса на территории города. Органы местного самоуправления выступают представителями жителей и населения и должны выстраивать политику и разрабатывать механизмы влияния на предпринимателей по вопросам создания и заполнения рабочих мест, регулирования туристических потоков и др.

Среда города как системы управления имеет сложное строение. С одной стороны, само поселение является средой социализации для жителей и населения. С другой стороны, само поселение имеет внутреннюю и внешнюю среду. Город, являясь подсистемой системы более высокого уровня,

субъекта федерации, воспринимает эту систему как внешнюю среду, социальные, экономические, политические и др. факторы.

Анализируя применимость моделей Ф.Котлера для малых и средних городов, следует заметить, что период циклического процесса, связанного с изменением факторов среды, может быть длительным и неявным, но по мере роста города эти процессы начинают быть характерными, сначала для его частей, в первую очередь центральных районов. Без стратегического управления страдать от происходящих изменений будут жители, так как в маркетинговых моделях обозначаются потребители услуг, которые могут представлять различные, преимущественно новые, группы населения.

Механизмы самоуправления, которые существуют в РФ, не рассчитаны на прямое общение жителей с администрацией и депутатами. В крупном городе даже общение с применением современных информационных технологий не позволяют вступить в содержательный контакт. О недоступности депутатов и администрации, недоверию к тому, что они прислушаются к мнению жителей, говорит факт создания все новых форм самоуправления. Такой формой считается территориальное общественное самоуправление (ТОС). Эта организация населения существовала еще до муниципальной реформы, однако население опять вынуждено применять эту форму самоуправления, хотя все вопросы должны решать депутаты, органы местного самоуправления, созданные именно для самоуправления жителей и населения.

Понимание разрыва связей системы управления и социальноэкономической среды, ради которой и существует эта система, приводит в настоящее время к попытке сверху создания общественных советов при различных органах исполнительной власти, но их формализация не приводит к проявлению инициативы снизу. А интересы, провозглашаемые центральной властью, определяемые исходя из целей и задач развития города, могут существенно расходиться с интересами конкретных групп жителей и населения.

Системное, стратегически ориентированное и учитывающее развитие городской среды и среды города планирование может позволить учесть все факторы, влияющие на развитие города в их динамике. Однако, стратегическое планирование малоэффективно, если не является частью стратегического управления.

Возрастает значение стратегического управления не только мегаполисами, для которых это естественно, но и городами различных размеров и различного уровня развития. Стратегическое управление городом является логическим развитием концепции устойчивого развития, направленным не просто на сохранение существующего, а на выживание города в будущем.

Литература

1. Веснин В.Р., Кафидов В.В. Стратегическое управление: Учебное пособие. - СПб.: Питер, 2009. - 256 с.: ил. - (Серия «Учебное пособие»).

2. Котлер Ф., Асплунд К., Рейн И., Хайдер Д. Маркетинг мест. Привлечение инвестиций, предприятий, жителей и туристов в города, коммуны, регионы и страны Европы. - С.-Пб.: Стокгольмская школа экономики, 2005.376 с.

1. Vesnin W.R., Kafidov V.V. Strategic management: a Training-sum. -SPb.: Peter, 2009. - 256 C.: Il. - (Series «Tutorial»).

2. Philip Kotler, Christer Fsplund, Irving Rein, Donald Haider Marketing Places Europe. How to attract investments, industries, residents and visitors to cities, communities, regions and nations in Europe - C.-Pb.: Stockholm school of Economics, 2005.- 376.

Классификация крупных городов и управление ими. Понятие «крупный (большой) город» может употребляться в различных значениях: крупный по численности жителей, по роли в экономике, в общественной жизни унитарного государства, субъекта федерации или самой федерации. С этой точки зрения крупными городами в России могут считаться не только центральные города субъектов РФ (некоторые из них - города с миллионным населением, другие, преимущественно в автономных округах, - небольшие поселения), но и некоторые города, не являющиеся центрами субъектов РФ (например, Нижний Тагил в Свердловской области или Тольятти в Самарской области). Численность населения в таких городах иногда во много раз превышает число жителей некоторых центральных городов субъектов РФ.

С точки зрения организации управления можно выделить пять групп крупных городов. 1. Города - муниципальные образования, являющиеся центрами субъектов Федерации, но не имеющие внутригородского деления, внутригородских муниципальных образований. Вопросами местного значения города ведает городской представительный орган (дума, совет и др.), избираемый мэр и исполнительный орган. Вместе с тем в таком городе расположены и органы управления субъекта РФ (законодательный орган, губернатор и др.), которые если не юридически, то фактически оказывают большое влияние на управление местными городскими делами. Иногда в таких городах создаются для координации крупные внутригородские округа, являющиеся не муниципальными образованиями, а административно-территориальными единицами. Их должностных лиц назначает глава субъекта РФ. 2. Крупные города - муниципальные образования, не являющиеся центральными городами субъектов Федерации и также не имеющие внутригородских муниципальных образований. Схема управления таким городом аналогична предыдущей, но в нем не расположены органы субъекта РФ, что фактически дает больше самостоятельности городским органам управления. 3. Крупные города, являющиеся центральными городами субъектов РФ и имеющие внутригородские муниципальные образования (городские округа). В данном случае имеются органы муниципального управления городом (совет, мэр и др.) и органы муниципального управления в каждом внутригородском округе (совет и др.). Органы управления субъекта РФ, расположенные в таком городе, оказывают фактическое влияние на управление городом, а иногда и внутригородскими округами. 4. Крупные города, не являющиеся центральными городами субъектов РФ, но имеющие муниципальные внутригородские округа. Управление городом и внутригородскими округами аналогично указанной выше схеме. Высших органов субъекта РФ в таком городе нет. 5. Крупные города, являющиеся субъектами РФ. Их два: Москва и Санкт-Петербург. Система управления ими имеет существенные особенности.

Управление городами Москвой и Санкт-Петербургом - субъектами РФ. В отличие от других крупных городов общемосковские или общие для всего Санкт-Петербурга органы местного самоуправления не создаются, такие органы образуются только во внутригородских подразделениях (районах). В Москве таких муниципальных районов 125, в Санкт-Петербурге около 110. Районы создаются с учетом исторических, географических, градостроительных особенностей, численности населения, расположения транспортных средств, инженерной инфраструктуры и др. Названия районов обычно связаны с историей, местными традициями (например, в Москве - Сокольники, Царицыно).

Наряду с районами в Москве имеется 10 более крупных административных внутригородских округов. Они объединяют в среднем по 12 муниципальных районов. Округа имеют географические названия (Северо-Западный административный округ, Восточный административный округ и др.). Округа не являются единицами местного самоуправления. Они создаются для административного управления соответствующими территориями. Образование, преобразование, упразднение административных округов, присвоение им наименований, изменение границ осуществляется высшим должностным лицом г. Москвы (субъекта РФ) - мэром г. Москвы.

Система органов власти Москвы строится по общей схеме, предусмотренной федеральным законодательством, и не отличается сколько-нибудь существенно от схемы органов власти других субъектов РФ. Законодательный орган - Московская городская Дума, мэр - глава субъекта Федерации (Москвы), наделяемый Думой полномочиями по представлению Президента РФ, как и во многих других субъектах РФ, существует Правительство Москвы, в состав которого входят министры г. Москвы и префекты 10 административных округов.

Местное самоуправление осуществляется в районах Москвы, которые являются муниципальными образованиями. Система муниципальных органов регулируется Уставом Москвы и специальным законом. Организация и предметы ведения местного самоуправления в Москве соответствуют общим принципам местного самоуправления в Российской Федерации, которые установлены федеральным законом. Они рассматриваются ниже.

Представительным органом местного самоуправления в каждом районе Москвы является избираемое жителями района - гражданами РФ (независимо от срока проживания в Москве) муниципальное собрание. Его численность зависит от числа жителей района и колеблется от 10 до 20 депутатов. Депутат муниципального образования в Москве осуществляет свои депутатские полномочия без отрыва от основной деятельности (т. е. его депутатская работа не оплачивается из муниципального бюджета). Руководит работой муниципального собрания его председатель, избираемый депутатами.

Исполнительно-распорядительный орган района - муниципалитет. Возглавляет муниципалитет руководитель муниципального образования (мэр). Он избирается гражданами или муниципальным собранием на срок полномочий муниципального собрания (не более пяти лет), одновременно с выборами собрания, но по отдельным кандидатурам. Руководитель района возглавляет деятельность по реализации местного самоуправления в районе. В районах есть администрация - управа района. Ее возглавляет представитель префекта административного округа. Существует Уставный суд г. Москвы, образованы мировые суды (мировые судьи) по участкам.

Для управления жизнью муниципального района используются формы прямого волеизъявления граждан (референдум, территориальное общественное самоуправление и др.). Они присущи и другим муниципальным образованиям.

Особенности управления Москвой связаны также с тем, что она имеет статус столицы государства. Этим обусловлен ряд обязанностей, например: Правительство Москвы обязано предоставлять здания для федеральных органов, представительств субъектов РФ, дипломатических представительств; обеспечивать жилищно-коммунальные, транспортные и некоторые другие услуги; обеспечивать условия для проведения международных мероприятий и др. Эти обязанности частично компенсируются за счет федерального бюджета, частично - за счет оплаты услуг. Одновременно Москва имеет право участвовать в разработке генерального плана развития столицы государства, в федеральных программах, касающихся Москвы, в развитии федеральных систем связи, дорог, транспорта и др.

Санкт-Петербург, как и Москва, имеет свой законодательный орган (законодательное собрание), главу администрации данного субъекта РФ - губернатора. Город разделен на муниципальные образования - города Гатчина, Петергоф, пос. Белоостров, а также внутригородские округа, обозначенные номерами (17, 51, 63 и др.). В них создаются выборные гражданами муниципальные советы. Глава муниципального образования избирается депутатами муниципального совета из своего состава. Он создает свою администрацию. Административных округов, аналогичных округам в Москве, в Санкт-Петербурге нет. Есть Уставный суд г. Санкт- Петербурга, мировые судьи по участкам.

Муниципальные образования в городах - субъектах РФ на свои нужды получают дотации из бюджета субъекта РФ (Москвы и Санкт-Петербурга), причем в Москве 70% средств идет на административные расходы. На практике муниципальные образования в этих городах пользуются меньшей самостоятельностью, чем некоторые муниципальные образования в других субъектах РФ .

См.: РГ. 2007. 29 июня.

В монографии дается анализ методологических подходов, понятийного аппарата, особенностей развития городов различных типов и выработаны концептуальные подходы к их стратегическому развитию. Проведено сравнение концепций развития города «город для жителей» и «город для людей». Исходя из выбранной концепции и в зависимости от размеров и развития городов обоснованы подходы к построению системы управления и миссии города.

Из серии: Россия: вызовы модернизации. Экономика

* * *

компанией ЛитРес .

1. Город как социально-экономическая система. Система управления городом

1.1. Понятие города как социально-экономической системы, типология и особенности городов

Город – одна из форм поселений. В России более 74 % населения проживает в городских поселениях. Поселение является формой включения индивида в общественную жизнь, средой его социализации. Оно формирует у него определенные социальные качества. Любой тип поселения – это непосредственная среда жизнедеятельности человека. В данном плане социальная функция поселения выражает его место в границах общества .

Условия, в которых человек трудится, удовлетворяет свои естественные потребности (в еде, жилье, образовании, культуре и т. д.), определяют меру возможностей в конкретном месте поселения. Это реальные условия, детерминированные профилем поселения, его численностью, административным статусом. Неоднородность условий жизни порождает социально-территориальные различия.

И город и деревня как непосредственная среда жизнедеятельности человека в широком смысле реализуют важнейшую интегрирующую функцию – функцию социального развития человека, населения. В отличие от предприятия, поселение опосредует почти все сферы жизни и деятельности человека – общественной жизни, культуры, образования, быта и т. д.

Исторически признано, что с одной стороны само общество выкристаллизовывалось в городах, с другой – этот процесс сопровождался более сильным и концентрированным, более разрушительным воздействием стихий. Люди искали в городе защиты, приобретали навыки жизни по нормам и правилам.

Город – это защита каждого человека (или групп лиц) и принуждение к определенному роду занятия и нормативному поведению. Город – это общемировая глобализация отношений всех видов. Город – это центр развития окружающей территории, страны .

На вопрос, что же представляет собой город, попытался ответить М. Вебер: «Город – это большое относительно замкнутое поселение с тесно соприкасающимися друг с другом домами и отсутствием специфического для сообщества соседей личного знакомства друг с другом. При этом необходимая величина поселения зависит от общих культурных условий. Дополнительными признаками, отличающими город от других поселений, являются известное «многообразие» занятий населения (преимущественно несельскохозяйственных) и «рынок», на котором происходит регулярный товарообмен как источник дохода и удовлетворения потребностей населения» .

Городские и сельские поселения в зависимости от проектной численности населения на расчетный срок подразделяются на группы (табл. 1).

По мнению Ю. А. Левады, город рассматривается в жизнедеятельности общества в плане социальной организации и в плане культуры: «В первом плане город предстает как концентрация социальных структур, групп, ролевых функций. Во втором – это средоточие культурных ценностей, образцов, определенных норм человеческой деятельности, реализация которых обеспечивает «связь времен», воспроизводство и развитие общественного целого» .

Таблица 1. Группы городских и сельских поселений

* В группу малых городов включаются поселки городского типа.

Источник: СНиП 2.07.01–89.

Город - это качественно новые формы объединения людей на базе общественных отношений. Отделение города от деревни основывается на изменениях в производстве и имеет собственное содержание. Промышленные виды труда иным образом связаны с природой, чем сельское хозяйство. Природа не является непосредственным предметом труда, а ремесленный труд может существовать там, где есть рынок. Город достаточно автономен, обладает большей возможностью выбора места возникновения, ибо природные факторы оказывают на него меньшее влияние. Город более интенсивно осваивает территорию, так как городское производство само создает предпосылки для своего функционирования. Оно концентрирует производственный процесс на ограниченной территории.

Город становится формой преодоления ведущей роли природы в развитии человечества, «элементом», созданным обществом. В деревне же сохраняется преобладание природного начала. Но существование города зависит от развития сельского хозяйства, город заинтересован в развитии сельского хозяйства.

Города возникли вследствие крупных общественных разделений труда: а) между умственным и физическим; б) между промышленностью и сельским хозяйством; в) выделение управления в специальную область деятельности. Основа разделения труда, а следовательно, и возникновения городов – образование устойчивого излишка сельскохозяйственного продукта .

Обитателей, инкорпорированных (т. е. зарегистрированных в качестве учетной единицы) и управляемых мэром;

Грандиозное по времени существования или занимаемой площади объединение людей и строений, отличающихся особого рода деятельностью;

Сообщество людей, ведущих своеобразный образ жизни;

Центрированное поселение, большинство работающего населения которого занято несельскохозяйственной деятельностью;

Форма расселения и территориальной организации хозяйства.

Нередко городу даются весьма оригинальные определения. Российский методолог Г. П. Щедровицкий называет город формой выращивания и создания ресурсов для развития, двигателем прогресса. Он полагает, что город позволяет обществу построить встречу со своим собственным будущим. Город называют духовной мастерской человечества и интегралом человеческой деятельности .

По мнению Ж.-Ж. Руссо, город – есть лучшее, что создано человеческой цивилизацией за всю историю ее развития, и в то же время «город – чудовище, пожирающее человеческий род».

Просматриваются два подхода: социологический – город это устойчивое сообщество людей, проживающих на данной территории, и экономический – поселение, население которого выполняет разнообразные экономически выгодные для поселения функции. Даже философы, если считать таковым Щедровицкого, рассматривают город не просто как среду социализации и развития конкретного жителя, а как «интеграл человеческой деятельности». Всегда возникает соблазн селекции или просто смены рассады, чтобы вырастить что-то совершенное.

Таким образом, социальный аспект города представляется не просто населением, а устойчивым сообществом людей. С этой точки зрения реализуется подход «город для жителей». Экономический аспект представлен так: население выполняет функции, необходимые для города, т. е. реализуется подход «население для города».

Существует представление о городе как месте концентрации благ. С этих позиций, чем больше город, тем больше благ он может предоставить жителям или населению. Но тогда получается, что сельские поселения не способны сами обеспечить какой-либо стандарт жизненных благ, если только в сельских поселениях такая же, как в городе, система ценностей.

Одна из отличительных черт современного города заключается в превращении информационно-аналитических, интеллектуальных, управленческих и других ресурсов в источник развития города.

Рассматривая крупные и крупнейшие города, можно говорить о наличии институтов образования, здравоохранения, науки, правопорядка и др., формирующих определенный образ жизни и обеспечивающих определенное качество жизни. Количество и разнообразие организаций в городе позволяют обеспечивать трудовую занятость жителей и формировать население города, создавать конкурентные преимущества во внешней среде.

Успешность развития города зависит не только от его людности и размеров территории. С одной стороны возможности развития города зависят от его размеров, с другой – изменение численности жителей и населения зависит от характера развития города. Последнее наиболее ярко проявляется в моногородах, наукоградах, ЗАТО и т. п.

Важными для анализа развития города являются понятия: «город» (мегаполис, агломерация, конурбация и т. п.), «жители», «население» (временное в курортных городах, маятниковая миграция, транзитные пассажиры и др.) и «функции города».

В Уставе города Москвы разделили понятия «жители» и «население»:

1. Жители города Москвы (москвичи) – граждане Российской Федерации, имеющие место жительства в городе Москве, независимо от сроков проживания, места рождения и национальности. Жители города Москвы в своей совокупности образуют городское сообщество.

В законодательстве не защищаются права жителей. Именно поэтому решение о судьбе города могут принимать в определенных условиях люди, с этим городом не связанные исторически и культурно.

Граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории города Нижнего Новгорода, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами .

По характеру функций можно классифицировать города: промышленные, транспортные, научные, исторические, многоотраслевые.

Выделяют семь типов городов с различными перспективами развития, нацеленных на обоснование стратегии их развития :

1. Города-лидеры с большим производственным и социально-культурным потенциалом, развитие которых целесообразно в качестве центров агломераций (например, Кемерово, Омск, Иркутск).

2. Города, имеющие благоприятные планировочные условия для размещения крупных промышленных комплексов (например, Тобольск, Абакан, Находка).

3. Формирующиеся или перспективные межрайонные центры в системе межселенного обслуживания, не имеющие благоприятных градостроительных условий, нуждающиеся в укреплении экономической базы (например, Горно-Алтайск, Бодайбо, Анадырь).

4. Города, не имеющие благоприятных градостроительных предпосылок для развития новых промышленных производств (возможно размещение отдельных некрупных предприятий) или небольших групп промышленных предприятий (например, Таштагол, Дивногорск, Певек).

5. Города, имеющие планировочные условия, допускающие размещение одиночных крупных промышленных предприятий (например, Бердск, Нерчинск, Биробиджан).

6. Города – центры горнодобывающей промышленности (например, Сургут, Норильск, Нерюнгри).

7. Города – закрытые территориальные образования (ЗАТО) с особыми условиями конверсии и развития научно-производственных комплексов (например, Северск (Томск-7), Железногорск (Красноярск-26), Зеленогорск (Красноярск-45).

Классифицируют и группы населения городов:

1) градообразующая – трудоспособное население, работающее на предприятиях и в учреждениях градообразующего значения;

2) обслуживающая – трудоспособное население, осуществляющее коммунально-бытовое и торговое обслуживание людей, работающих на градообразующих предприятиях. Значение обслуживающей группы не распространяется за пределы данного населенного пункта;

3) несамостоятельная – пенсионеры, маломобильные группы населения, дети, студенты дневного отделения вузов и техникумов, лица, занятые в домашнем хозяйстве и т. п. .

В ряде случаев отдельные функции или сектора экономики, по А. Фишеру, доминируют в развитии города. Тогда город становится шахтерским, нефтехимическим, портовым, наукоградом и т. п.

Еще одним основанием классификации городов является их специализация, определяющая структуру занятости в городах, а также профиль производственной деятельности градообразующих предприятий. Положенный в основу классификации критерий занятости впервые был использован в 1943 г. американским ученым Ч. Гаррисом, разработавшим классификацию для 377 американских городов. На базе ее было выделено девять категорий городов: промышленные города; города со сравнительно мало выраженными промышленными функциями; города горнодобывающей промышленности; города розничной торговли; города оптовой торговли; коммуникационные города; университетские города; курортные города и многофункциональные города. Специализацию города можно определить с помощью индекса специализации.

В России по функциональному признаку можно выделить:

Административные центры территорий,

Промышленные,

Ресурсодобывающие,

Агропромышленные города,

Транспортные узлы и порты.

Особенностями отличаются курортные города, наукограды, закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО). Однако большинство городов, в том числе все крупные и крупнейшие города, имеют многофункциональное назначение .

Считается, что наибольшему риску подвергаются города, специализирующиеся на первичном и вторичном секторах экономики. Однако кризисные ситуации не исключены и при специализации на четвертичном секторе, примером чему был тяжелый кризис в городе Сарове, который выживал только за счет американских инвестиций в утилизацию российского вооружения.

Процесс постепенного вытеснения из города менее технологичных секторов экономики более технологичными секторами сопровождается освобождением территории, улучшением экологии и потребностью в более квалифицированной рабочей силе. Если это не делать на плановой основе, то сложится ситуация, при которой новые высокотехнологичные рабочие места придется заполнять за счет притока мигрантов или создавать такие рабочие места, на которых выгоднее использовать дешевую рабочую силу опять же иммигрантов. Это не может не отразиться на уровне и качестве жизни жителей города. Выбор придется делать администрации города: развивать город за счет нового населения или сдерживать развитие города, учитывая возможности и создавая условия для развития городских трудовых ресурсов.

Специалисты отмечают региональные особенности развития городов, связанные с культурой, историей, экономикой, географией и др. .

Западноевропейский город: корнями восходит к временам Римской империи. В центре – рыночная площадь, ратуша, собор. От центра радиально расходятся узкие улицы старого города.

Арабский город: делится на новую и старую части. Ядром старой части обычно служит укрепление (цитадель). Ее тесным кольцом окружают кварталы старого города. Главное украшение – красочные базары.

Африканский город: складывался под влиянием европейской колонизации, привнесенной ею религии – христианства, а позднее – мусульманства. Сочетаются постройки европейского типа с восточными базарами, мечетями и нищими кварталами.

Латиноамериканский город: создавался как колониальный город по единому плану, который Испания и Португалия разработали для своих владений. Центральная часть похожа на центр европейского города. На окраинах образовались пояса нищеты, в которых проживает 30–50 % населения города.

Североамериканский город: отличается специфическими чертами, прежде всего своей молодостью. Характерна четкая прямоугольная планировка с Деловым центром (даунтаун), в остальных частях города – малоэтажные дома индивидуальной застройки .

Традиционно возникновение городов связано с созданием экономических и промышленных комплексов, расположенных вблизи транспортных узлов и энергетических источников. Развитие городов формирует особый городской образ жизни, возникающий в процессе урбанизации.

Урбанизация (от лат. urbs - город) – исторический процесс возникновения, роста людности и числа городов, концентрации в них экономического потенциала. Урбанизация сопровождается повышением роли городов в жизни общества, распространением городского образа жизни и формированием систем расселения.

Содержание понятия «урбанизация» интересует представителей различных научных направлений. Сегодня, когда приток в города сельского населения существенно снизился, под урбанизацией уже не понимают только процесс перехода от сельского к городскому образу жизни и поселению. Научный интерес вызывает концентрация населения в городах и происходящие в связи с этим изменения. Город изменяется с ростом численности населения, а с изменением города изменяются количественные и качественные характеристики жителей и населения. Урбанизация заключается и в изменении городских территорий и городского пространства, их реконструкции и модернизации. Интерес вызывает и недоурбанизированность малых и средних городов.

Основные черты современной урбанизации:

Урбанизация представляет процесс количественных и качественных изменений поселения, протекающий в пространстве и времени;

Сложность урбанизации по-своему проявляется в городах разных размеров и численности населения;

В настоящее время урбанизация приобретает черты глобального процесса, присущего не только Западу, но и Востоку, естественно, со своей спецификой;

Особенности урбанизации связаны, в первую очередь, с показателями концентрации и неоднородности населения, соотношением понятий «население» и «жители».

Урбанизация изменяет и социопсихологическое состояние населения и жителей. Происходит переход от ограниченных постоянных «первичных» социальных контактов ко многим непостоянным «вторичным» контактам. Более того, эти контакты могут быть не только дистанционными, но и виртуальными.

Оценка степени урбанизации происходит на федеральном, региональном и местном уровнях. Понятно, что только на макроуровне может использоваться коэффициент урбанизации, определяющий удельный вес городского населения в населении страны или региона в целом. Кроме того, в качестве показателей применяются повышение плотности населения, сокращение городского населения, занятого в «первичном секторе экономики», вызываемое увеличением числа занятых во «вторичном» и «третичном» секторах экономики, увеличение разрыва между «дневным» и «ночным» населением.

В качестве показателей, обращающих внимание на феномен оседлости населения, используются такие как сосредоточение и концентрация населения. Сосредоточение означает в первую очередь миграцию населения, а концентрация – оседание сосредоточивающегося населения в определенном месте. Город впервые формируется, когда сосредоточивающееся население в течение времени продолжает оседать на определенном пространстве. При этом оседлость человека выражается в существовании жилищ и зданий. Следовательно, изменения таких сооружений также могут служить показателями урбанизации.

Формирование центрального делового района и изменение его функций также могут служить показателями урбанизации. Пространственная разветвленность жизненных функций, которыми обладает город, порождает явление разделения деловых и жилых районов, а также разделение районов на торговые, промышленные, зеленые массивы и т. п., причем землепользование также способствует соединению одинаковых сфер деятельности и «выдавливанию» инородных. Такого рода разветвление функций также служит показателем урбанизации .

Пространственное разветвление жизненных функций, как и их подвижность, порождает мобильность городского населения. Эта мобильность представляет собой пассажиропотоки, движущиеся в определенное время в определенное место назначения. Она может быть разделена на регулярную, такую как поездки в учебное заведение, и периодическую, такую как покупки товаров, посещение друзей или контакты с «третьим пространством» (развлекательными заведениями), на плоскостную и трехмерную (передвижение с использованием лифта в многоэтажном здании), на передвижение людей и продукции и т. п.

По некоторым оценкам, города и другие техногенные образования на Земле занимают примерно 5 % ее суши. Но эта доля постоянно растет. Ожидается, что в городах в ближайшее время будет проживать 50 % населения мира.

Сознание живущих в городе людей обладает своей спецификой. По сравнению с живущими в сельской местности людьми, в их сознании особенность, рациональность выражены сильнее традиционности, индивидуализм – коллективизма, равенство и непосредственность – авторитаризма. Распространение такого рода структуры сознания может использоваться как показатель урбанизации.

В качестве показателей используются изменения количества территориальных организаций, имеющих городской характер, а также половые пропорции (мужское население на 100 женщин), средние объемы поколений, удельный вес населения в трудоспособном возрасте, удельный вес не вступивших в брак, удельный вес лиц, работающих по найму, удельный вес населения, родившегося в городе, степень телефонизации, распространение водопровода и канализации и т. д. Все эти показатели предлагаются в качестве одного из звеньев усилий по пониманию феномена урбанизации, и каждый из них делает возможным рассмотрение изменений города.

Анализ проблем урбанизации невозможен без рассмотрения такого явления, как мегаполис.

К середине этого столетия ожидается появление 30 мегаполисов, 18 из которых появятся в Юго-Восточной Азии. В то же время массового роста числа мегаполисов не намечается. В нашей стране считаются мегаполисами два города – Москва и Санкт-Петербург, хотя по численности населения в полной мере мегаполисом может считаться только один город – Москва.

Роль мегаполисов возрастает, и они приобретают статус мировых центров, концентрирующих экономические, политические и культурные силы и возможности современного общества. Они задают глобальные стандарты и формируют модель развития современного общества.

Значение особых территориально-общественных образований, точек роста очень коротко и точно охарактеризовал Фернан Бродель, назвав их мирами-экономиками. Миры-экономики существовали всегда, по крайней мере с очень давних времен.

Мир-экономика (economie-monde) затрагивает лишь часть Вселенной, экономически самостоятельный кусок планеты, способный в основном быть самодостаточным, такой, которому его внутренние связи и обмены придают определенное органическое единство.

«При изучении какого угодно мира-экономики первая забота – это очертить пространство, которое он занимал. Обычно его пределы легко уловить, ибо они изменялись медленно. Зона, какую охватывал такой мир-экономика, представляется первейшим условием его существования. Не существовало мира-экономики без собственного пространства, значимого по нескольким причинам:

У этого пространства есть пределы, и очерчивающая его линия придает ему некий смысл подобно тому, как берега характеризуют море;

Оно предполагает наличие некоего центра, служащего к выгоде какого-либо города и какого-либо уже господствовавшего капитализма, какова бы ни была форма последнего. Умножение числа центров свидетельствовало либо о некой форме молодости, либо же о какой-то форме вырождения или перерождения. В противоборстве с внутренними и внешними силами и в самом деле могло наметиться, а затем и завершиться смещение центра: города с международным признанием, города-миры, беспрестанно друг с другом соперничали и сменяли одни другими;

Будучи иерархизованным, такое пространство было суммой частных экономик; из них одни бывали бедными, другие – скромными, и одна-единственная в центре мира-экономики оказывалась относительно богатой. Отсюда возникали различные виды неравенства, разность потенциалов, посредством которых и обеспечивалось функционирование всей совокупности».

«Мир-экономика всегда располагал городским полюсом, городом, пребывавшим в центре сосредоточения непременных элементов, обеспечивавших его деловую активность: информации, товаров, капиталов, кредита, людей, векселей, торговой корреспонденции – они притекали сюда и вновь отправлялись отсюда в путь. Законодателями там были крупные купцы, зачастую неимоверно богатые.

Города – перевалочные пункты окружали такой полюс на более или менее почтительном расстоянии, выступая как компаньоны и соучастники, а еще чаще они бывали прикованы к своей второстепенной роли. Их активность согласовывалась с активностью метрополии: они стояли вокруг нее на страже, отклоняли в ее сторону поток дел, перераспределяли или отправляли богатства, которые метрополия им доверяла, домогались ее кредита или страдали от него… Город-мир не мог достигнуть и поддерживать высокий уровень своей жизни без вольных или невольных жертв со стороны других. Тех других, на которые он был похож – город есть город, но от которых и отличался: то был сверхгород. И первый признак, по которому его узнаешь, – как раз то, что ему помогали, служили» .

Бродель описал сложную систему отношений городов, отличающихся не столько численностью населения, сколько геополитическим и экономическим положением, структурой, уровнем и качеством жизни населения, структурой городского хозяйства, уровнем инфраструктуры и др.

Современную роль таких точек роста выполняют мегаполисы, которые концентрируют все лучшее и худшее. Однако наиболее значительным фактом, касающимся мегаполисов, является то, что вовне они связаны с глобальными сетями и глобальными сегментами их собственных стран, в то время как внутри страны они исключают (из глобальных сетей) местные популяции, которые являются либо функционально ненужными, либо социально подрывными. Именно эта отличительная черта глобальной «включенности» и локальной «исключенности», физической и социальной, делает мегаполисы новой городской формой. Подробный анализ развития мегаполисов проведен в работах .

Все мегаполисы имеют общие черты, формирующиеся под воздействием численности и плотности населения. Вместе с тем разные мегаполисы имеют разные роли и статусы в масштабах государства и в международной кооперации.

Современный мегаполис притягивает окружающие поселения с их ресурсами и социально-экономическим и культурным потенциалом, формирует социальные институты, определяющие внутреннее развитие города и развитие среды. В отличие от несколько утопической концепции устойчивого развития, концепция стратегического развития мегаполиса предполагает его выживание и прогрессивное развитие за счет установления динамического баланса внутренней и внешней среды.

Рост числа мегаполисов – это результат естественной самоорганизации общества, в результате которой растет взаимосвязанность людей. Мегаполисов не должно и не может быть много. Это полюсы концентрации ресурсов развития общества.

Одним из путей формирования мегаполиса является создание агломерации. Не всегда существует четкая граница мегаполиса, хотя может быть определена его юридическая граница. В составе агломерации могут быть города и другие поселения, которые физически трудно выделить. Растущий город начинает поглощать окрестные села, сливаться с пригородами и городами-спутниками.

Так образуется городская агломерация (от лат. agglomerare - присоединять, сосредоточивать) – скопление близко расположенных населенных пунктов, имеющих сплошную, общую транспортную инфраструктуру и тесные производственные связи. Юридические границы каждого из поселений не всегда согласуются с реальной границей агломерации, которая определяется по конечным пунктам маятниковых миграций. В силу этих причин данные о численности населения крупных городов и агломераций зачастую различаются в зависимости от того, в каких границах они приводятся.

Ранее считалось, что рост и развитие современных городов связано, прежде всего, с экономическими выгодами, так называемой агломерационной экономией. Эффект заключается в концентрации производителей и потребителей на ограниченной территории, что само по себе становится источником дополнительных доходов из-за снижения издержек производства на выпуск единицы продукции и сокращения транспортных расходов: близость покупателей и продавцов, создание общей инфраструктуры.

Многие исследователи обращают внимание на то, что, с точки зрения эффективности, масштабы города имеют предел. Экономический выигрыш от роста площади и численности населения города увеличивается лишь до определенных пределов – до тех пор, пока неминуемо возрастающие транспортные расходы на перевозку промышленных товаров, сырья и пассажиров будут выгодны при данных издержках производства. Но эти рассуждения справедливы для традиционного города с традиционной промышленностью. При этом следует знать, а существует ли социальный выигрыш от увеличения размеров города.

Положение в крупных и крупнейших городах усугубляется обострением экологических проблем крупных городских агломераций, развитием личного транспорта и современных средств связи. Эти факторы ведут к оттоку населения в пригородные зоны субурбанизации. Этому явлению в значительной степени способствуют более дешевые цены на земельные участки вне городов, перемещение в загородные промышленные парки наукоемких отраслей, для которых значимость агломерационного эффекта невелика.

Субурбанизация – территориальное разрастание крупнейших центров за счет ближайшей и дальней негородской и городской периферии. Одновременно как бы происходит и субурбанизация и децентрализация и, в конце концов, деурбанизация исторически сложившихся центральных кварталов, из которых горожане переселяются жить и нередко работать в периферийные более благоприятные, экологически чистые районы и городки. Это важное и интересное явление получило название «городская жизнь вне города». Такое явление имеет и культурное значение. Ведь горожане, переезжая в пригороды и более отдаленные районы, способствуют распространению городского образа жизни.

Таблица 2. Число мегагородов с населением свыше 8 млн человек, 1970–2015 гг.

Источник: World urbanization. The 1994 Revision. N. Y.; U.N., 1995. P. 6.

К концу прошлого столетия 33 % городского населения мира сосредоточивалось в городах-миллионерах и 10 % – в мегагородах с населением свыше 8 млн человек . Глобальная тенденция – мегаполизация урбанистического процесса в развивающихся странах (особенно в тех, в которых вообще не было сложившейся системы городов или она оставалась в зачаточном виде) – приобретает гипертрофированные формы. О реальности данного процесса (громадной концентрации горожан, экономического потенциала, политической и социокультурной деятельности и активности в мегагородах) свидетельствует специальный показатель – «индекс централизации»: процентное отношение численности самого крупного города ко всему городскому населению. В развитых странах уже ощутимо действует тенденция снижения «индекса централизации».

Современные метрополитенские ареалы развивающихся стран имеют численность населения, давно превышающую 10 млн человек, и все они, как правило, либо столицы своих государств, либо главные центры штатов, провинций. По этой причине речь может идти не о мегаполизации, а точнее о метрополизации городского развития – чрезмерной урбанистической концентрации в столичных районах.

Если основываться на концепции «устойчивого развития», то от всех без исключения стран требуется предоставление жителям возможности реализовать свои устремления к лучшей жизни и удовлетворить свои основные потребности. Нужно поддерживать гармоничное соотношение численности населения и экономического прогресса с существующим продуктивным потенциалом биосферы. Необходимо согласование с настоящими и будущими потребностями эксплуатации ресурсов, сфер вложения капиталов, ориентации технологического прогресса и институциональных преобразований. Нужно переориентировать деятельность национальных и международных организаций так, чтобы экологические аспекты политики рассматривались одновременно и как экономические, энергетические, торговые и др., и наоборот.

По существующим представлениям, устойчивое развитие - это комплексное понятие, включающее обеспечение потребностей живущих людей, не лишая будущие поколения возможности удовлетворения своих потребностей. Согласование образа жизни с экологическими возможностями региона. Определенные ограничения в эксплуатации природных ресурсов, связанные со способностью биосферы Земли справляться с последствиями человеческой деятельности. Согласование роста численности населения Земли с производительным потенциалом экосистемы.

Предлагается считать устойчивым жизнеспособное общество, в котором приняты решения о сохранении ресурсов; устойчивое развитие государства подкрепляется устойчивым развитием составляющих его штатов, признана необходимость справедливости и права, разработаны процедуры для своевременного решения всех конфликтных ситуаций, соблюдается здоровая интеграция .

В процессе развития города и при организации перехода депрессивного города в фазы развития важно, чтобы это развитие было устойчивым.

Градостроительный кодекс РФ дает следующее определение устойчивого развития: устойчивое развитие – развитие территорий и поселений при осуществлении градостроительной деятельности в целях обеспечения градостроительными средствами благоприятных условий проживания населения, в том числе ограничение вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду и ее рациональное использование в интересах настоящего и будущего поколений.

В основе эволюции расселения – механизмы территориальной концентрации производства и населения, выступающей в трех последовательных формах: точечного города, городской агломерации и субурбанизации. Следующей формой расселения может стать создание на базе городских агломераций интегрированных систем городских и сельских населенных мест.

Чем больше город, тем сильнее его влияние на окружающую территорию. Это влияние проявляется, в частности, в том, что близость к крупному городу резко улучшает условия ведения сельского хозяйства .

Особенностью является то, что абсолютное большинство рентабельных хозяйств России располагалось и располагается в зоне полутора – двухчасовой доступности до областного центра. А урожайность и продуктивность животноводства в ближних районах Московской области примерно в 2 раза выше, чем в дальних районах.

Для того чтобы не пришлось сдерживать приток сельских жителей в крупные города, нужно сосредоточить усилия на том, чтобы сделать более пригодными для жизни агломерации и сельские поселения вблизи крупных городов. Крупные и сверхкрупные города и городские агломерации – это наше будущее. Мы должны быть готовы принять его как естественное следствие современного развития.

Одной из оптимальных форм человеческих поселений сегодня считается экополис. Под термином «экополис» обычно понимают городское поселение (город, поселок), при планировании, проектировании и строительстве которого учитывается комплекс экологических потребностей людей, включая создание благоприятных условий для существования многих видов растений и животных в его пределах.

Считается, что экополис должен отвечать трем основным требованиям :

Соразмерность архитектурных форм (домов, улиц и др.) росту человека;

Пространственное единство водных и озелененных площадей, создающих хотя бы иллюзию вхождения природы в город и расчленяющех его на «субгорода»;

Приватизация жилища, включающего элементы природного окружения непосредственно у дома и квартирное озеленение (на балконах, вертикальное озеленение улиц, создание газонов на крышах домов и т. п.).

В целом же экополис – это главным образом малоэтажный город с обширными включениями природных ландшафтов. Самая сильная идея в концепции экополиса – «озеленение». Возможности для создания экополисов существуют и в России при освоении новых территорий. Причем строительство нового города обходится гораздо дешевле, чем реконструкция старых территорий.

Современная городская жизнь, создавая предпосылки для интеллектуального, духовного и профессионального роста горожан, будет, и достаточно жестко, требовать от них проявлений этого роста. Город должен выступать не просто как место, где живет много людей или работает много заводов: он должен служить двигателем развития общества. Это – один из очень перспективных вариантов консенсуса между властью и обществом. К нему должна быть готова, прежде всего, сама власть.

Гигантская концентрация людей в городах усиливает нагрузку на окружающую среду, вызывая истощение природных ресурсов территории городов и прилегающих к ним районов. Многократно возрастают объемы поставок воды, энергии и продуктов питания. Вновь прибывающие в растущие города переселенцы часто вынуждены занимать малопригодные для проживания и наиболее подверженные опасным природным процессам участки территории городов: склоны холмов, поймы рек, заболоченные и прибрежные территории, места бывших городских свалок и т. д.

Следует отметить, что развитие современной урбанизации, и в частности мегаполизации, приводит к снятию существующих на протяжении многих веков противоположностей между городом и деревней. Под воздействием таких глобальных тенденций, как интернационализация капитала и функционирование транснациональной экономической системы международных банковско-финансовых организаций, уже сегодня складывается совершенно новая мировая городская структура со своей иерархией городов независимо от того, где они находятся – на Западе или в развивающихся странах. В мировую городскую структуру входят следующие группы городов :

«глобальные центры», или «театры мировой аккумуляции», в них сосредоточены транснациональные корпорации, международные банки и организации, от которых зависит принятие тех или иных стратегических решений международного значения;

«национальные метрополии», или «театры национальной аккумуляции», они участвуют в выработке «тактических решений и действий»;

«региональные центры», или посредники в осуществлении «стратегических» и «тактических» решений;

Все остальные города.

По-разному в этих городах происходят процессы, вызываемые концентрацией и централизацией национального и транснационального капитала, и «диффузия» достижений науки и культуры.

Ученые, исследующие процессы, протекающие в городской среде, всерьез обеспокоены нарастающей «атомизацией» общества в мегаполисе, отчуждением человека от тех культурных и социальных ценностей, которые обусловили «городской вектор развития» нашей цивилизации. Технократический мегаполис XX в. дал своим жителям немыслимую прежде свободу и динамику передвижений и коммуникаций, обеспечил широким слоям населения уровень комфорта, прежде доступный только представителям высших классов. Но платой за это стали потери в развитии человеческой личности, экологический кризис, а также взрывной, «мутационный» рост «язв больших городов» – наркомании, проституции, самоубийств, этнопреступности, деятельности тоталитарных сект.

В современной социологии родилось понятие «социополис» - новая модель городской жизни, приходящая на смену технополису. В западном понимании город будущего должен обеспечивать максимальные возможности для общественной самореализации индивидуума; в нем должны быть продуманы механизмы снятия напряжения между личностью и социумом, человеком и технологической средой, между различными общинами и стратами. Восстановление баланса «город – окружающая среда», развитие «чистых» информационных технологий, социальная интеграция, основанная на возрождении традиционных нравственных ценностей, архитектурный дизайн, формирующий невраждебное человеку урбанистическое пространство, – такими представляются основные «градостроительные площадки» социополиса .

Вместе с тем крайне сложно или даже невозможно построить автономный идеальный город. Особенно сложно осуществить такой проект в России, с ее территориями, многонациональным составом, климатическими различиями, законодательной базой и другими особенностями.

В малых и средних городах, например, нет возможности и необходимости иметь свой университет, театр или музей, медицинскую клинику. Нужно обеспечить минимально необходимый уровень доступности к этим благам на месте благодаря фельдшерским пунктам, библиотекам, начальной школе и информационным технологиям. Чтобы полностью удовлетворить свои потребности, жители могут воспользоваться благами, сосредоточенными в других крупных городах. Однако расстояние между поселениями стали измерять уже не километрами, а рублями. И эти расстояния увеличиваются и становятся недоступными для некоторых групп населения.

В основном исчерпаны для большинства городов источники пополнения жителей за счет миграции сельского населения. Этот источник говорит о не благополучности сельских поселений и еще больше истощает их. С другой стороны, это приводит к размыванию городской культуры и изменению образа жизни горожан. Некоторые исследователи отмечают, что к моменту распада СССР городские жители в большинстве своем были горожанами в первом-втором поколении. В настоящее время данное положение усугубляется внешней миграцией неквалифицированных и малообразованных выходцев из стран бывшего СССР. Так что, несмотря на высокий уровень городского населения страны, сопоставимый с уровнем США и Канады, отмечается малая глубина урбанизации, связанная с городским образом жизни в городах России.

Авторы обзора «Социальный атлас российских регионов» из Независимого института социальной политики отмечают, что помимо 1100 городов есть еще 1286 поселков городского типа, расположенных преимущественно вблизи промышленных и транспортных предприятий, в которых проживает около 8 млн человек и условия их проживания не дотягивают до городских стандартов. В ходе муниципальной реформы наметилась тенденция сокращения числа поселков городского типа. Вхождение их в городские округа позволяет приблизить условия проживания в них к городским.

Численная урбанизация наиболее интенсивно происходила с 1959 по 1989 г. с 52,2 до 73,4 %. Далее этот процесс перешел, главным образом, в качественные характеристики. Если XX в. стал веком города, то XXI в. может стать веком гармонии города с пригородами. Расширение городской черты Москвы происходит примерно каждые 25 лет: 1917, 1935, 1960, 1985, 2012 г.

Впрочем, городской образ жизни проявляется в полной мере, по разным оценкам, в городах с числом жителей более 100 тыс. или даже 250 тыс.

Мегаполисы отличаются гораздо более сложным административно-территориальным делением, большой численностью постоянно проживающего и иммигрирующего населения, значительным социально-экономическим потенциалом и весомыми политическими возможностями. При этом по мере роста численности населения власть постепенно отдаляется от граждан, которые теряют возможность влиять на нее непосредственно и доносить до нее свои повседневные требования.

При подобных масштабах местное самоуправление перерождается в государственное и становится, как правило, неэффективным. Выход из этого противоречия нередко ищут в раздроблении города федерального значения на более мелкие части, где расстояние между властью и гражданами было бы не таким большим. Однако необходимость поддерживать единство инфраструктуры в большом городе делает этот путь весьма тернистым.

Специфика:

Неравномерность размещения объектов производственной и социальной инфраструктуры;

Расселение, связанное со связями между местами труда и проживания;

Неделимость объектов социальной инфраструктуры;

Размытость территориальных границ реальных «сфер обитания» жителей, связанных с удовлетворением их разнообразных потребностей;

Не все объекты удовлетворения потребностей населения являются объектами местного значения;

Большое количество объектов культурного наследия страны.

Устойчивость и адаптивность обеспечиваются локально как «стабилизатор» развития, сетевое – как «стимулятор».

В административные центры стекается от 40 до 80 % инвестиций каждого региона, и эта доля растет ежегодно. Но 75 % городов, в которых проживает ровно треть городского населения, находятся за чертой такого городского стандарта. Только 12 городов относятся к миллионникам, из них только два мультимиллионера (Москва и Санкт-Петербург). Правда есть еще агломерации с численностью жителей более миллиона, таких более 20 городов (табл. 3).

Таблица 3. Доля городского населения, проживающего в городах и поселках городского типа разной величины, %

Недоурбанизированность России намного лучше видна при расчетах структуры всего населения. Более 52 млн человек, или 36 % населения страны, живет в основном в «сельских» условиях – в селах, поселках городского типа, малых городах (менее 20 тыс. жителей). Примерно такую же долю (39 %) составляют жители более благополучных крупных городов с населением свыше 250 тыс. чел. Остальная часть населения живет в полуурбанизированной городской среде. Это соотношение объясняет многие трудности социальных трансформаций в России .

В данном случае интуитивное представление о степени урбанизации и, тем более, доступности благ, ценности этих благ связывается только с размерами города. Раньше в этом был смысл, так как нормы градостроительства (СНиПы) предполагали «положенность» тех или иных благ в зависимости от группы, к которой относился город по численности населения.

Количество не всегда предполагало качество. Как определить, что лучше: зеленый малоэтажный и, следовательно, большой по площади город или компактный по территории за счет многоэтажных строений город с легкой транспортной доступностью и развитой социальной инфраструктурой? Нужны общепринятые критерии оценки качества жизни в городах. Например, показатель объема вводимого нового жилья не говорит об удовлетворении потребности в жилье, его могут покупать новые жители, увеличивающие нагрузку на социальную инфраструктуру и отбирающие, пускай в конкурентной борьбе, выгодные рабочие места. Для города это выгодно. Но город для жителей или жители для города?

Крайне важна доступность городов, густота их сети. В Европейской части, где расположено 77 % всех городов страны, среднее расстояние между городами составляет более 70 км, в том числе в наиболее освоенном Центральном районе – 45 км. Для сравнения, в Западной Европе этот показатель составляет 20–30 км. В восточных районах России среднее расстояние между городами превышает 225 км, в том числе в наиболее освоенной южной зоне Западной Сибири – 114 км, а на обширном Дальнем Востоке – 300 км. Малочисленность городов и значительные расстояния между ними имеют очевидные социальные последствия. Во-первых, это невысокая территориальная подвижность населения, неразвитость маятниковых миграций даже в пределах агломераций (за исключением Московской столичной), что не позволяет жителям находить лучшие места приложения труда и реализовывать свой потенциал без существенных затрат на смену места жительства. Во-вторых, это медленная модернизация образа жизни и гораздо худшая адаптация к реформам в обширных внеагломерационных пространствах .

Наряду с численностью жителей важное значение имеет статус городского поселения. В ряде муниципальных районов административным центром является поселок городского типа, но у него уже больше возможностей для концентрации экономических и административных ресурсов, чем у других поселений района. В последние годы повышается роль административных центров субъектов Федерации. В них создается больше высокооплачиваемых рабочих мест, что приводит к повышению средней заработной платы по отношению к средней по региону (табл. 4).

Таблица 4. Соотношение средней заработной платы в региональных центрах и регионах в 1990–2009 гг. (%) *

* Без Тюменской, Московской и Ленинградской областей.

Также предполагается, что на социально-экономическую устойчивость города и дальнейшее его развитие существенное влияние оказывает многофункциональность города, о чем говорилось ранее.

Монофункциональных городов больше всего в старопромышленных регионах Центра, Урала и в регионах нового освоения. В 13 регионах РФ доля таких городов превышает 60 % (табл. 5). Хотя более 74 % монофункциональных городов – малые и средние, с населением менее 50 тыс. чел., концентрация населения в них достаточно высока. Только в Свердловской области в монофункциональных городах проживает 1,5 млн человек (42 % городского населения), в моногородах республик Хакасия и Коми, Тюменской, Вологодской, Архангельской областей – более половины всего городского населения. На долю монофункциональных городов приходится более 40 % городского населения Сибири .

Таблица 5. Регионы с максимальной численностью и долей монофункциональных городов

Источник: Монопрофильные города и градообразующие предприятия: обзорный доклад/под ред. И. В. Липсица. М.: Хроникер, 2000. С. 28.

Еще один фактор весьма характерен для нашей страны – это географическое положение города. Кроме упоминавшихся градообразующих факторов: близость крупных транспортных магистралей, побережье рек и морей – определенные преимущества дает расположение в пределах крупных агломераций, в пограничных районах с другими странами и др. Но географическое положение может представлять и трудности для развития.

«Богатые» в советское время монофункциональные города Крайнего Севера и Дальнего Востока к концу 1990-х гг. резко обеднели: более трети имели заработную плату населения ниже среднероссийской (с поправкой на региональный прожиточный минимум), около четверти – близкую к средней по РФ, и лишь в четверти городов сохранилась заработная плата в 2–3 раза выше средней по РФ, причем 80 % таких городов расположены в Тюменской области .

Около 25 тыс. мелких населенных пунктов, значительное количество крестьянских (фермерских) хозяйств и отдельных поселений не имеют подъездов с твердым покрытием. Это значит – дополнительные крупные затраты на перевозки. Они в 3–4 раза выше, чем по дорогам с усовершенствованным покрытием. По данным , 307 сельских населенных пунктов не связаны автомобильными дорогами с твердым покрытием с республиканскими, краевыми и областными центрами и с магистральными автодорогами. Около 50 тыс. населенных пунктов не имеют круглогодичной связи по автомобильным дорогам. Правда, по данным Минсельхоза России, в 2012 г. введено в эксплуатацию 526,6 км (84 % от плана) автодорог. Соединены 232 населенных пункта, в которых постоянно проживает около 78 тыс. жителей. На 2013 г. предусмотрена государственная поддержка бюджетам субъектов Российской Федерации на строительство (реконструкцию) автодорог – подъездов к сельским населенным пунктам в объеме 7,0 млрд руб. Исходя из этих данных, невозможно понять, когда будет решена проблема. Это характерно для всех российских планов и программ. Следовало бы сказать, сколько населенных пунктов не будут оторваны от остального мира и сколько таких поселений еще останется.

Видимо, мы плохо знаем истинное положение дел, особенно с состоянием малых городов, в которых проживает треть городского населения. Всегда считалось, что малые города неустойчивы и есть тенденция к сокращению их числа. Вместе с тем в работе утверждается, что за последние 20 лет число их увеличилось на 60 единиц, главным образом за счет проведенной муниципальной реформы. Однако городских стандартов жизнеобеспечения они не достигли.

На деле же общие для страны тенденции депопуляции проявились в малых городах наиболее остро. Смертность в них превышает рождаемость в среднем в 2 раза. Бюджеты малых городов глубоко дотационны, муниципальные и социальные стандарты существенно ниже, чем в других категориях городов. Градообразующая база, как правило, разрушена, компенсирующие производства не созданы. Отсюда безработица и низкий уровень доходов населения.

Эти города еще очень долго могут находиться в состоянии так называемой агрессивной стабилизации, порождая социальные проблемы, а страна будет и дальше терять значительную часть экономического и трудового потенциала .

В работе фонда «Институт экономики города» ставится назревший вопрос о понимании предпринимаемых на государственном и муниципальном уровне программ.

Около 75 % российского населения проживает в пределах городской черты, однако, похоже, этого никто не замечает. Страна борется за урожай и добывает нефть. Структура ВВП – негородская. Город – другая экономика, максимально далекая от нефтяной. Нефтяной сектор – всего лишь страховка. Есть все основания полагать, что мы имеем дело с так называемой «ложной урбанизацией».

Отрасли экономики, ранжированные по их совместимости с «городом», выглядят следующим образом:

Финансы/торговля;

Строительство;

Пищевая промышленность;

Машиностроение;

Металлургия;

Добывающая промышленность;

Сельское хозяйство.

Структура экономики формально «городской» России практически полностью противоположна:

Добывающая промышленность;

Металлургия;

Пищевая промышленность;

Машиностроение;

Строительство;

Финансы/торговля;

Сельское хозяйство.

Столь резкое несоответствие ранжированных перечней для страны, где городское население составляет около 75 %, позволяет предположить, что обстоятельства развития городов в России сильнее, чем сама городская среда.

Среди этих обстоятельств имеет смысл выделить следующие:

«садово-огородный менталитет» («город смотрит в огород»). Районы иммиграции, как правило, ксенофобны и политически консервативны, за исключением Москвы и Санкт-Петербурга;

Этнический панцирь национальных республик – столицы национальных республик не могут играть роль крупных межрегиональных центров;

Неудачное местоположение – город здесь не нужен. Искусственная система расселения – ее нельзя поддерживать;

Градообразующее предприятие – город как рабочий поселок при предприятии .

Анализ современных решений, принимаемых на разных уровнях управления, свидетельствует о непонимании сущности системного подхода, и потому – бессистемное управление без четкого понимания и формулирования целей. Системное, стратегически ориентированное и учитывающее развитие городской среды и среды города планирование может позволить учесть все факторы, влияющие на развитие города в их динамике. Однако стратегическое планирование малоэффективно, если не является частью стратегического управления.

Возрастает значение стратегического управления не только мегаполисами, для которых это естественно, но и городами различных размеров и различного уровня развития. Стратегическое управление городом является логическим развитием концепции устойчивого развития, направленным не только на сохранение существующего, а на выживание города в будущем.

Естественно, что стратегическое управление городом начинается с определения его системы управления.

В разработке модели стратегического управления городом целесообразно использовать системный подход. Следует определить исследуемую систему, ее свойства и разобраться с системой управления.

Сущность системного подхода заключается в том, чтобы выделить систему того уровня, на котором может и должна быть решена проблема. Источник преобразований системы или функций находится обычно в самой системе. Система - обособленная сознанием часть реальности, элементы которой обнаруживают свою общность в процессе взаимодействия. Описание свойств системы определяют основные элементы модели.

Целостность. Стратегия развития города должна быть ориентирована на поселение в его административных границах или в границах агломерации. Такая ситуация наблюдается в Москве и Московской области. Организационная разобщенность существенно затрудняет стратегическое развитие мегаполиса. Целесообразно определить границы и систему управления всей агломерации.

Эмерджентность. Это свойство только и позволяет достичь системного, синергетического эффекта развития объекта управления и системы в целом. Разработка комплексных целевых программ позволяет скоординировать усилия государственных и муниципальных органов на территории города. Эмерджентность достигается и сочетанием функций, осуществляемых муниципальными и коммерческими организациями. Эмерджентность обеспечивает синергетический эффект развития города.

Иерархичность. Это свойство дает представление о направленности стратегического анализа, какие элементы воспринимать как факторы окружающей среды, а какие – как элементы исследуемой системы. Это и означает выделить систему того уровня, на котором может быть решена проблема, потенциал решения которой находится внутри системы. Город, особенно малый и средний, с его самоуправлением и собственной экономикой получает экономический эффект от кооперации с другими городами и входит элементом в региональную систему. Однако город не является объектом управления в региональной системе управления. Скорее всего поселения всех видов составляют среду функционирования региональной системы управления.

Самоорганизация. Данное свойство сложных систем в контексте рассматриваемых проблем города характеризует естественность возникновения города и действие целого ряда законов организации, в частности закона самосохранения. Самоорганизация в городе проявляется в виде организации местного самоуправления. Стратегическое развитие должно учитывать действие этого закона и с точки зрения противодействия инновационным устремлениям субъекта управления.

Существуют и другие классификации свойств города как системы. Однако они не дают возможности решить вопрос о том, возможно ли рассматривать данный вид организации как систему.

Рассмотрим некоторые свойства систем применительно к городу .

Состояние - мгновенная (статическая) характеристика системы, ее параметры, множество свойств, которыми она обладает в данный момент времени. Без знания состояния города в данный момент принятие обоснованного решения по какому-либо вопросу невозможно.

Поведение - способность и закономерности перехода системы из одного состояния в другое, изменения ее параметров. Если состояние города – это его статическая характеристика, то поведение – динамическая. Анализ ситуации в городе всегда должен производиться в динамике.

Коммуникативность - характеристика степени тесноты связей (коммуникаций) системы с внешней средой. Как уже отмечалось, для города она весьма велика. Речь идет о производственных, транспортных, культурных, научных, информационных и прочих связях, которые необходимо учитывать в управлении городом.

Устойчивость - важное условие нормальной жизнедеятельности города. Для города важны внешние воздействия, благоприятно влияющие на его изменение и устойчивое развитие. Город должен быть устойчивым к неблагоприятным воздействиям, обладать запасом устойчивости. С устойчивостью системы связана адаптивность – способность приспосабливаться к изменяющимся условиям функционирования.

Самоорганизация - свойство социальных и социально-экономических систем. Люди ставят перед собой частные цели и имеют интересы, далеко не всегда совпадающие с целью системы как единого целого. Для достижения общих целей системы люди должны договориться между собой, в известной мере ограничить свои частные интересы во имя системных (общих) интересов, что и является самоорганизацией. Самоорганизация города как системы, построенной на принципах местного самоуправления, проявляется в формах прямого волеизъявления населения (например на референдуме, решения которого обязательны для всех), а также в деятельности органов местного самоуправления, наделенных необходимыми полномочиями от имени населения.

Слабая структурированность - состав подсистем и элементов, а также взаимосвязи между ними характеризуются некоторой долей неопределенности. Поведение такой системы не может быть описано с помощью строгих математических формул, однако современные методы системного анализа и имитационного моделирования позволяют осуществлять вероятностное прогнозирование поведения этих систем.

В рассмотренном примере смешаны свойства города как организации со свойствами системы как мысленного образа, с помощью которого возможно рассмотрение города как системы. Рассматривая городскую организацию как социальную систему, следует отметить некоторые теоретические предпосылки.

Теория формирует принципы, законы и закономерности, отражающие объективный мир в ее предметной области. В нашем случае предметной областью является управление городской организацией (рис. 1).

Рис. 1. Объект и предмет теории городской организации

Естественные законы природы давно были людям известны и понятны. А вот в общественной природе впервые законы были выявлены Шарлем Монтескьё. Так Шарль Луи Монтескьё в трактате «О духе законов» установил связь между политическим режимом и обществом. Он предложил количественные характеристики общества. По его мнению, каждый из трех типов правления (табл. 6) соответствует определенным размерам территории, занимаемой данным обществом. Республика, по своей природе, требует небольшой территории, иначе она не удержится. Монархическое государство должно быть средней величины, иначе защищенные от быстрых карательных мер законами и обычаями влиятельные лица вдали от двора могли бы перестать повиноваться государю. Обширные размеры империи – предпосылка для деспотического управления.

Таблица 6. Связь между политическим режимом и обществом

Установление таких закономерностей имеет важное современное звучание при рассмотрении города. При фиксированных каналах и средствах коммуникации увеличение расстояния между индивидами, группами, городскими сообществами, происходящее при разрастании города, приводит к централизации и бюрократизации власти, к затруднению взаимодействия. А без взаимодействия нет и организации, городской организации.

В социологии сформировалось понимание, что взаимодействие людей дано там, где поведение одного индивида, в одних случаях сопровождаемое сознанием, в других – нет, является функцией поведения другого или других людей. Элементами явления взаимодействия выступают: два или большее число индивидов, обусловливающих поведение и переживания друг друга; акты, посредством которых они обусловливают взаимные переживания и поступки; проводники, передающие действие или раздражение актов от одного индивида к другому (различают акты делания и неделания).

Предпринято много попыток объяснить механизм взаимодействия. Внутри деловой организации взаимодействие определяется правилами внутреннего распорядка, моральными кодексами, нормами сложившейся организационной культуры. С правилами взаимодействия в городской среде, в условиях анонимности большого города все обстоит гораздо сложнее. Особенно если жители города имеют малый ценз оседлости и не имеют влияния на формирование населения, культуру города. Это выражается в глубине урбанизации города.

Рис. 2. Модель процесса взаимодействия

Взаимодействуя с позиций символического интеракционизма, сформулированных Джорджем Гербертом Мидом, люди наделяют воздействующие на них стимулы определенным значением и реагируют в первую очередь на эти значения или символы, а не на сами стимулы внешнего мира. Символами, на которые реагируют люди, могут быть слова, предметы, дистанция между общающимися людьми, выражение лица и поступки. Теория менеджмента впечатлений Эрвина Гоффмана процесс взаимодействия объясняет тем, что люди сознательно принимают на себя роли, чтобы воздействовать на других, произведя впечатление. А такие роли мы играем ежедневно: роль водителя, роль пассажира и др. Психоаналитическая теория Зигмунда Фрейда объясняет поведение людей воспроизведением их детского опыта.

Формирование культуры города предполагает движение от стимулирования к мотивации, от норм поведения к осознанному поведению. Несоблюдение дисциплины и отсутствие соответствующих санкций приводит к коррупции, к ущемлению прав законопослушных людей. Например, можно разработать размер штрафа за проезд по выделенной полосе. Законопослушные водители будут тесниться в оставшихся полосах, а «джиперы» будут ехать по выделенной полосе в расчете на то, что их никто не остановит, а если оштрафуют, то размер штрафа будет несуществен. Для решения таких вопросов можно обратиться к работам Джорджа Каспара Хоманса, который анализировал поведение людей на основе принципа поощрений и наказаний – люди склонны возобновлять такие формы поведения, за которые они в недавнем прошлом в той или иной форме были вознаграждены (похвала, восхищение, любовь, деньги и т. д.).

В достаточно законченном виде «теорию кар и наград» сформулировал Питирим Александрович Сорокин.

Основной смысл теорем мотивационного влияния наказаний и наград на поведение людей сводится к следующему:

Сила воздействия награды и наказания на поведение человека зависит от близости момента их выполнения. Эта зависимость обратно пропорциональна уровню развития человека и прямо пропорциональна уверенности в неизбежности награды или наказания;

Влияние награды или наказания на людей зависит от того, насколько нуждается на определенном этапе жизни человек в удовлетворении потребности, с которой связаны санкции;

Воздействие награды или наказания выше, если «требуемое» ими поведение совпадает с тем, которое в данный момент человек считает «должным» и «справедливым».

Всякая совокупность взаимодействующих индивидов представляет коллективное единство или реальную совокупность.

Для того чтобы возникло взаимодействие, нужно одностороннее или двустороннее влияние людей друг на друга, для чего необходимы:

Пространственная близость;

Проводники взаимодействия (могут заменить непосредственную близость);

Частота взаимодействия.

Коллективное поведение формирует четыре типа элементарных коллективных групп: действующая толпа, экспрессивная толпа, масса и общественность.

Первоначально интересы социологов, занимавшихся коллективным поведением, заострялись на толпе. Классической в этом направлении является работа «Толпа» (1897) Гюстава Ле Бона.

Одним из первых он попытался теоретически обосновать наступление «эры масс» и связать с этим общий упадок культуры. Он полагал, что в силу волевой неразвитости и низкого интеллектуального уровня больших масс людей ими правят бессознательные инстинкты, особенно тогда, когда человек оказывается в толпе. Здесь происходит снижение уровня интеллекта, падает ответственность, самостоятельность, критичность, исчезает личность как таковая.

В работе «Психология народов и масс» Гюстав Ле Бон сформулировал основные законы поведения толпы.

Каждый народ имеет глубинные и поверхностные характеристики. Скоплению людей различного происхождения в результате длительных скрещиваний и одинаковых условий жизни в тождественной среде удается образовать расу, т. е. сформировать коллективную душу (общие чувства, интересы, верования). Проявления цивилизации – внешние проявления души народа. Цивилизация приводит к дифференциации индивидов и рас. Примитивные же народы – однородны. Дифференциация приводит к различному восприятию внешнего мира – разногласия, расовые войны.

Элементы цивилизации не могут передаваться другим народам иного психического склада. Чужеземное влияние приводит к разложению души народа. Формирование и развитие – процесс длительный, а падение может быть быстрым.

Характер, душу народа формируют идеи, верования и вожди. Идеи действуют только после превращения в чувства. Число идей небольшое, например религия. Новый бог – новая цивилизация и в основе вера, сомнения приводят к концу цивилизации. Разрушение религиозных, политических и социальных верований + открытия в области науки и промышленности влекут обновление цивилизации.

Судьбы наций зависят теперь от могущества масс, от души толпы. Массы мало склонны к теории, но очень склонны к действию Цивилизации создавались и оберегались горсткой интеллектуальной аристократии и никогда – толпой.

Владычество толпы – варварство. Цивилизация – правила, дисциплина, рациональность, предвидение будущего, культура. Толпой нельзя руководить посредством справедливых правил, нужно создать впечатление.

Толпа может быть не только преступной, но и героической. Это зависит от внушения, от движущих сил. Новое качество толпы создается благодаря анонимности и безответственности участников, восприимчивости к внушению, заражению. Для внушения идей требуются утверждение, повторение, зараза, утверждаемые с помощью пропаганды и рекламы.

Доля сознательного в человеке ничтожна. Наши сознательные поступки вытекают из субстрата бессознательного. Люди различаются элементами сознательного (математик и сапожник), но одинаковы страстями, инстинктами, чувствами. На них и основывается создание толпы.

Рис. 3. Модель общества по Ле Бону.

Ле Бон широко трактовал понятие толпы. Толпа разнородная, в его представлении: анонимная (уличная толпа); неанонимная (присяжные, парламент). Толпа однородная: секты (политические, религиозные); касты (военные, духовенство, рабочие); классы (буржуазия, крестьянство и др.). Самые опасные по его мнению – касты!

Чтобы предотвратить образование сборища или рассеять его, необходимо переориентировать внимание (направить на разные объекты) и создать агрегат индивидов, а не толпу, объединенную тесным контактом. В отличие от действующей толпы, экспрессивная (танцующая) толпа характеризуется интровертностью (обращенностью на самое себя).

Толпа - совокупность людей, часто собрание людей, обладающих новыми свойствами, временной коллективной душой (одухотворенная толпа). При этом внутри толпы сознательная личность исчезает, а у всех включенных чувства и идеи принимают одно и то же направление.

Исследования показали, что индивидуальный член толпы:

Теряет самоконтроль и способности к критическому суждению;

Переполняется порывами и эмоциями, обычно подавленными;

Ощущает возрастание своей значимости;

Подвержен внушению со стороны окружения.

Для городской организации важно и нужно формировать организационную культуру, в результате чего освобождать личность.

Масса действует путем совпадения индивидуальных выборов. Характерной чертой массы является индивидуальное самосознание ее членов, стремление каждого индивида ответить на собственные нужды. Объект интереса находится за пределами локальных культур и групп. Масса состоит из анонимных и, как правило, не взаимодействующих, членов (хотя современные зрители сериалов могут обмениваться мнениями), имеет очень рыхлую организацию и не способна действовать. Когда массовое поведение организуется в движение (структура, программа, культура), оно становится общественным.

Рис. 4. Модель массового поведения

Общественность возникает только вместе с какой-то проблемой, она не имеет формы или организации общества. В ее рамках люди не имеют никаких фиксированных статусных ролей. Нет у общественности и никакого сопереживания или сознания своей идентичности. Общественность возникает не в результате замысла, а в качестве отклика на определенную ситуацию. Общественность приобретает свой особый тип единства и возможность действовать благодаря достижению коллективного решения или выработке коллективного мнения, так как установленных правил по поводу решения проблемы не существует. Общественное мнение не однородно, оно скорее центральная тенденция.

Заинтересованные группы стремятся манипулировать мнением с помощью пропаганды (воздействие на коллективное поведение) и рекламы (индивидуальное поведение). В определенных условиях общественность может превратиться в толпу, но чаще общественность подменяется массой. В обыденном понимании зачастую смешивают понятия «масса» и «общественность», массовое и общественное мнение.

Длительно существующее коллективное единство из неорганизованного становится организованным. Отсутствие организованности ведет к отмиранию организации. Когда между людьми устанавливается устойчивое взаимодействие, происходит становление ролей или совокупности ожиданий, определяющих поведение личности. Устойчивые образцы взаимодействия наиболее полно реализуются в группах. Поведение членов группы стремится соответствовать предписанным стандартам (нормам) или разделяемым большинством членов группы. Групповые нормы могут способствовать или препятствовать достижению формальных целей организации. Примером нормы, способствующей достижению целей формальной организации, является высокая ценность коллективизма внутри группы, который может способствовать единству целей и действий при условии, что они устремлены в направлении достижения целей организации.

Рис. 5. Модель поведения общественности

Основным типом группы является организация - социальная группа, сформированная для достижения определенных целей и представляющая целостное образование.

Одно из определений организации, практически используемое в теории управления и теории организации, следующее: организация – это группа людей, деятельность которых сознательно координируется для достижения общей цели или целей. Для существования такой организации требуется:

Наличие двух или более людей, которые считают себя частью этой группы (полноценная организация состоит из трех и более человек);

Наличие хотя бы одной общей для всех членов группы цели;

Наличие членов группы, намеренно работающих вместе, чтобы достичь общей цели.

Организации, как правило, представляют собой системы открытого типа, поэтому зависимы от внешней среды, которая характеризуется:

Взаимосвязанностью факторов: сила, с которой изменение одного фактора воздействует на другие факторы;

Сложностью: число и разнообразие факторов, значимым образом влияющих на организацию;

Подвижностью: относительная скорость изменения среды;

Неопределенностью: относительное количество информации о среде и уверенность в ее точности.

Для рационального соединения всех элементов организации в единое целое формируется структура управления, а для координации действий членов организации осуществляется планирование, мотивация и контроль, т. е. деятельность по управлению, и появляется потребность в лидере. Таким образом, внутри организации возникает внутренняя (рабочая) среда.

Исходя из рассмотренных определений, элементами организации являются: люди, коммуникации, структура, культура, видение, миссия, цели и задачи, принципы, нормы и правила.

Городская организация жителей в полном смысле невозможна. В зависимости от возникающих проблем появляются массы, общественность, толпа и организация. Возможна организация местного самоуправления и организация городского хозяйства. Для этого город нуждается в коммуникациях как между жителями, так и между жителями и системой городского хозяйства.

Город в рамках самоорганизации вырабатывает нормы поведения, которые могут основываться, в том числе, на теоремах кар и наград. При этом в настоящее время принижено значение именно наград.

Городская организация и культура могут возникнуть только в результате существования постоянных жителей и оптимального соотношения коренных и новых жителей города, жителей и населения. Жители должны гордиться проживанием, а население и туристы – пребыванием на территории города.

Подводя итоги проведенному анализу, можно сделать ряд выводов.

Формирование города может происходить естественным путем, когда жители сами обустраивают свои жилища и территорию, создавая для этого органы местного самоуправления. В этой модели первичными являются жители, а вторичными – органы управления, определяющие и институциализирующие функции, которые необходимо выполнять городу для удовлетворения потребностей жителей (оседлых и связывающих свою жизнь и жизнь своей семьи с данным поселением) и всего населения, включающего людей, обеспечивающих жизнедеятельность жителей и всего населения, управление органами и процессами реализации функций города. Со временем часть населения становится жителями города, адаптируясь к местной культуре или привнося в нее определенные изменения. Жители города стремятся сохранить сложившуюся культуру, которая гарантирует безопасность их поселения и контроль над органами управления городом. Вымывание этой культуры приводит к потере контроля жителей над городом. Следовательно, скорость процессов ассимиляции и прирост населения должны быть достаточными для сохранения городской культуры. Жители должны задавать вектор развития города, которому должны следовать органы местного самоуправления.

Искусственное формирование происходит за счет главенства функций города и создания органов управления городом, обеспечивающих наиболее эффективное осуществление этих функций. Создание благ для населения города подчинено функциональным задачам города, хотя собственно города как среды социализации жителей в этом случае может и не быть. Для формирования городской среды создается местное самоуправление. Однако возможностей, прежде всего финансовых, у органов местного самоуправления может оказаться недостаточно для решения вопросов жизнеобеспечения жителей. Множество таких примеров можно обнаружить в моногородах. В результате проведения муниципальной реформы хозяйствующие субъекты сбросили жилищно-коммунальное хозяйство и социальную инфраструктуру муниципалитетам этих городов.

При переходе к рыночной экономике градообразующие предприятия, которые в основе своей были тесно связаны с решением вопросов жизнеобеспечения, сбросили на муниципалитеты все затратные элементы своего хозяйства. На местную власть были возложены полномочия по содержанию инженерных коммуникаций, жилищного фонда и решению социальных проблем населения. Это потребовало значительного и, главное, постоянного вливания финансовых и материальных ресурсов, т. е. как раз того, чего, как правило, лишены наши муниципальные образования. И в результате местное самоуправление в большинстве небольших городских поселений оказалось не в состоянии кардинально изменить ситуацию. Инвестиционная привлекательность малых городов падает, инфраструктура ветшает, трудовой потенциал вымывается .

Новые задачи городских властей в этих случаях состоят и в защите от угрозы, связанной с прекращением осуществления ведущей экономической функции, путем функциональной диверсификации. Управление таким городом требует от его руководителей и специалистов профессионализма и понимания сущности городского поселения.

Город объединяет людей не на основе родственных связей, а на основе общественных отношений. Непосредственное общение заменяется виртуальными связями в виртуальных сообществах (телефон, телевидение, Интернет, sms и др.).

Город, как правило, существует для внутренней среды – населения и зависит от внешней среды, в которой происходит кооперация реализации необходимых функций города. Малые и средние города не смогут выжить без такой кооперации, и самым надежным способом их выживания является агломерация. Современные города и агломерации являются полюсами притяжения и для эффективного сельского хозяйства.

Чем больше город или выше его статус, тем больше функций он может реализовывать и тем он становится более устойчивым и представляющим больше возможностей для жизни и реализации жизненных планов населения. Вместе с тем менее ценными для города становятся жители и более ценным – население. Больше проявляется формула «население для города». В первую очередь такая ситуация характерна для мегаполисов.

Надо отдавать себе отчет в том, что значительной части населения Земли предстоит и далее жить в городах и мегаполисах. Эта реальность мотивирована особенностью жизни людей, их труда, уровнем современной техники и многими другими причинами. Надо принять эту реальность и научиться строить мегаполисы так, чтобы по возможности избегать характерных для них сегодня проблем.

1.2. Система управления городом, структура системы, понятие среды города

Если город это территориальное поселение, то управление требуется для организации поселения на данной территории. Для этого создается система управления.

Существуют разные подходы к понятию системы управления. При одном из подходов под системой управления исследователи понимают часть сложной системы, подсистему, обеспечивающую функции управления. Этот подход применяется главным образом в исследовании автоматизированных систем управления. Именно в этом случае имеет место такое определение: управление это воздействие на систему для достижения цели.

Другие специалисты рассматривают субъект управления как иерархическую подсистему, в которую входят руководители всех уровней. Этот подход не согласуется с системным подходом и свойством систем – иерархичностью. Глава администрации, например, непосредственно не управляет каждым служащим администрации, а начальник управления не является субъектом управления для всей администрации.

С точки зрения теории организации наиболее приемлем подход, при котором всю организационную систему отождествляют с системой управления, в которой выделяются две подсистемы – субъект и объект управления, которые, в свою очередь, можно рассматривать как самостоятельные системы.

Применяя системный подход к рассмотрению города, остановимся на третьем подходе и в качестве рабочего определения примем следующее: система управления - организационная система, состоящая из двух подсистем, представляющих субъект и объект управления, прямых и обратных связей между ними. В качестве системы управления рассматривается организационная система того уровня, на котором может быть решена проблема.

Если проблема возникла и может быть решена в отдельной подсистеме, то, как система управления, должна рассматриваться эта подсистема. Все остальное по отношению к ней рассматривается как внешняя среда.

Рис. 6. Модель системы управления

Приведенная модель системы управления имеет принципиальные отличия при рассмотрении деятельности коммерческой организации и органов государственного и муниципального управления.

Весь процесс управления осуществляется в рамках рассматриваемой системы, элементы, не входящие в систему, но оказывающие на нее влияние или воспринимающие воздействие системы, составляют внешнюю среду. Объект управления не может быть субъектом управления в одной и той же системе. Для этого следует рассмотреть другую систему.

Очень часто происходит путаница в понимании самого определения управления. Так, один из авторов утверждает, что управление – это воздействие, «поступающее» в систему извне. Используется кибернетическое определение: воздействие на систему для достижения поставленной цели. А тогда самоуправление – это внутреннее воздействие, вырабатываемое самой системой.

Управление в социальных (в широком смысле слова) системах, или социальное управление, возможно как государственное или муниципальное управление, администрирование, которые заключаются в создании таких условий во внешней среде, которые обеспечивают перевод системы в заданное состояние или поддержание заданного состояния. Управление направлено на социальную реальность – проявление человеческого существования, сферу свободы. Социальная реальность – это общество как социальная система, как целостный организм. Созвучно этому представлению определение А. И. Пригожина о том, что социальное управление, в широком смысле слова, управление всеми и любыми общественными процессами, в отличие от управления в биологических и технических системах: в узком смысле – управление процессами и явлениями социальной сферы общественной жизни, средство реализации социальной политики. Социальное управление осуществляется путем воздействия на условия жизни людей и их ценностные ориентации.

В системе управления городом уместно такое определение: управление – процесс взаимодействия субъекта и объекта управления для достижения целей системы.

По мнению одного из известных специалистов в области государственного и муниципального управления, город Москва является субъектом Федерации и фактически одновременно – субъектом самоуправления . Однако как город, поселение может быть субъектом самоуправления? И вообще имеет ли смысл говорить о субъекте самоуправления. В данном случае самоуправляется не город, а его население. Из определения поселения ясно, что само поселение, в нашем случае город, является средой жизнедеятельности населения и функционирования предприятий.

Территорию города характеризуют две основные составляющие: природный комплекс и созданная человеком планировка и застройка. Сочетание этих факторов формирует городскую среду.

Городская среда – это совокупность множества природных, архитектурно-планировочных, экологических, социально-культурных и других факторов, в которых обитает городской житель и которые определяют комфортность его проживания на данной территории.

Конец ознакомительного фрагмента.

* * *

Приведённый ознакомительный фрагмент книги Современные методологические подходы к стратегическому управлению и развитию городов различных типов (В. В. Кафидов, 2015) предоставлен нашим книжным партнёром -

Для управления городом как системой необходимо провести ее структуризацию и рассмотреть основные подсистемы. Характер структуризации любой социально-экономической системы зависит от целей исследования и может осуществляться с разной степенью детализации. В этом смысле он носит субъективный характер. Так, рассмотренная ниже предметная структуризация города отражает основные материально-вещественные компоненты системы, их пропорции и внутрисистемные связи.

Город как многофункциональный и сложный объект мы будем рассматривать как динамичную систему, обеспечивающих удовлетворение жизненно важных потребностей населения, а также различных организаций и предприятий, расположенных на территории муниципального образования. Сложность системы управления городом состоит в многообразии состава учреждений, предприятий и организаций, которые существенно различаются по характеру оказываемых услуг, организационным формам и структурам управления, а динамичность - в постоянном развитии города и повышении требований к уровню и условий жизни.

Численность населения города, а также выполняемые им функции определяют не только площадь занимаемой территории, но и сложность его административно-территориального устройства, функциональное разнообразие отдельных территорий, многогранность его городского хозяйства. Важнейшим условием характеристики города как объекта управления является представление его в качестве многофункциональной системы. Это означает, что город как единое, цельное образование состоит из частей, имеющих между собой постоянные и непрерывные связи. Город может быть представлен как многофункциональный и сложный объект, состоящий из пяти основных систем и из пяти основных подсистем (рисунок 1.1).

К основным городским системам относятся:

экологическая;

транспортная;

административно-территориальная;

производственно-хозяйственная;

демографическая.

К основным городским подсистемам относятся:

градообразующая, включающая промышленность, транспорт, науку и научное обслуживание, строительство;

градообслуживающая, к которой относятся отрасли сферы нематериального производства, т.е. предприятия торговли, общественного питания, система образования, здравоохранения, учреждения культуры, жилищно-коммунальное хозяйство и другие виды обслуживания населения и предприятий города;

социальная, состоящая из блоков профессионально-квалификаци-онной структуры населения, характеризующаяся наличием рабочих, служащих, специалистов и уровнем их квалификации, и социально-демографического;

управленческая, включающая комплекс управленческих структур и общественных организаций, расположенных в городе;

пространственная, включающая природные ресурсы, районы жилой застройки, производственные, торговые, санитарно-защитные и другие функциональные зоны города.

Рисунок 1.1. Город как многофункциональный объект

Каждая отрасль городской системы является, с одной стороны, сферой деятельности муниципальных властей и подсистемой в общей системе управления МО, а с другой - подсистемой в соответствующей отраслевой системе более высокого (регионального и федерального) уровня.

Рисунок 1.2. Факторы, учитываемые при исследовании подсистем города